论职业年金的治理

原稿：太仓日报 

广义的职业年金指的是在公共养老保险制度之外，由雇主提供的各类补充养老保险，这其中包括了企业年金。

广义的职业年金指的是在公共养老保险制度之外，由雇主提供的各类补充养老保险，这其中包括了企业年金。中国自1991年以来，企业年金逐步发展，到2009年末，全国有3.35万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为1179万人。2003-2010年，企业年金基金年平均增长速度达到30%，截至2010年末企业年金基金累计结存2809亿元，约占GDP的0.7%。中国所说的职业年金，一般是狭义的概念，指机关事业单位等公职人员基本养老保险之外的补充养老保险，以区别于企业年金。2008年，国务院关于事业单位养老保险制度改革试点方案的推出，拉开了发展职业年金的序幕，上海是率先进行事业单位养老保险改革试点的城市之一。目前职业年金尚处于起步阶段，职业年金的缴费、待遇及运行模式等仍在探索中。

　　双重压力

　　长期以来，企业单位和事业单位的养老保险待遇存在较大差距。全国平均看，机关和事业单位的养老金是企业的1.45倍至1.83倍，养老金对工资的替代率是企业的1.5倍左右。从1990年代中期城镇基本养老金改革以来，二者差距就已形成，2008年机关和事业单位的替代率平均为65%～67%，而企业为47%。目前上海大部分事业编制工作人员，退休后的养老金替代率（养老金与在职收入之比），工龄在35年以上的可达90%，15-20年工龄的达到70%。

　　缺乏公平性是事业单位养老金制度面临的第一重压力。首先，对于年龄较大的人而言，他们所处的就业单位是计划经济下的结果，按过去的政策，同等情况的人退休后的待遇事业和企业几乎相同，现在却出现因退休时的单位性质不同出现巨大差异，对他们显然不合理。其次，对于养老金改革之后进入劳动力市场的人而言，其选择也受到限制，机关事业单位的就业存在诸多障碍，劳动力市场存在不公平，如果机关事业单位的养老金又高于企业，则更加不公平。2008年，国务院选择广东、山西、浙江、上海、重庆等五省市进行事业单位职工养老保险改革，并入统账结合的基本养老保险制度。

　　就上海看，事业单位养老保险制度还面临人口老龄化的压力。上海作为最早进入老龄化社会的地区（比全国提前20年），60岁以上人口占总人口比例接近25%，人口老龄化已经导致基本养老保险基金收不抵支，也是事业单位的养老金财政支出增长的原因之一。根据《上海事业单位改革调查》（2005年），上海共有事业单位8385家，其中行政事务类466家，经营服务类2203家，社会公益类5716家，共有员工48万人。近年来，事业单位编制控制较严，事业单位的在编人数变化不大，还将逐步减少，但事业单位的退休人数仍逐年增加。有预测表明，事业单位的退休人员将从2011年的33万逐步增加到2020年的43万。2004年以来，上海行政事业单位离退休经费上涨较快，例如2005年比2004年上涨了35%。在人口老龄化的背景下，公共财政面临巨大压力，2006年以来，上海财政对社会保障的补助支出，每年已经超过100亿元。事业单位养老保险待遇下降，乃至基本养老保险待遇下降将是大势所趋。

　　可定位于强制性制度

　　为保障退休待遇，发展补充养老保险势在必行。2008年国务院提出了发展职业年金的思路，通过建立多层次养老保障，提高事业单位退休人员的生活水平，具体办法将由劳动保障部会同财政部、人事部制定。2011年初上海律师行业年金正式推出，近似于职业年金。该年金为个人自愿投保，上海各大律师事务所可根据自身情况选择建立人才激励计划，进行配套的按年缴费或者对于有特殊贡献的人群给予一次性的奖励缴费。该年金基金交由保险公司管理。对于更为一般的公职人员职业年金而言，在全面推出时，需要明确合理的参数设计。

　　首先，是采用强制性还是自愿性制度。企业年金一般是以自愿性制度为主，但职业年金在不少国家是强制性的，如法国、英国、澳大利亚、荷兰、韩国等；在另一些国家是自愿性的，如美国、日本、新西兰等。在许多国家，公职人员的养老保险待遇高于企业是正常现象，其目的在于吸引人才，以及作为对清廉的职业生涯的补偿，被称为“金手铐”。建立职业年金正是提高养老保险待遇的一种模式。上海在大规模推出职业年金时，对于行政性和公益性事业单位可以考虑采用强制性的制度，其一是从提高退休保障的初衷出发，强制性制度更可保证退休待遇不至于因改革而下降过多；其二是可以增加基金规模，有助于提高基金收益，降低单位运行成本。

　　其次，与企业年金一样，职业年金应做成缴费确定型，即缴费率是固定的，建立个人账户，退休时的待遇根据个人账户的运行状况而定。这样的安排一方面有利于劳动力在事业单位和其他部门之间的流动，另一方面，可以减轻财政在补充养老待遇中的责任。对于推出职业年金之前已经工作的人，其个人账户需要有额外的财政资金充实。显然短期内会增加财政支出，但随着老人逐步退休，财政负担会因为基本养老保险待遇的下降得以减轻。

　　再次，职业年金的缴费通常由财政拨款和员工缴费分担。就上海的情况看，职业年金大约需要提供在职时工资20%的养老金，才能保证总的养老金（基本养老金+职业年金）替代率在60%~70%。再根据这个预期的替代率推算缴费率，若假定职业年金的收益率与工资增长率相同，缴费30年，则缴费率需为8%（财政出4%，员工缴4%）。这一水平与很多企业年金计划的缴费率近似。若希望职业年金能提供30%的替代率，则其他假设相同时，缴费水平要达到11.5%才可能。

　　和企业年金一样，职业年金个人缴费享受税收减免是一项重要的激励措施。当前中国尚未有针对个人缴费的税收优惠，有鉴于此，过高的缴费率会影响个人参与的积极性。将职业年金总缴费率的最低档定位在8%左右是较为合理的，政府与个人各出一半。同时设置多档缴费率，参与者可选择较高的缴费率，个人缴费率越高，政府缴费率也越高。

　　提高收益率是关键

　　从企业年金的实践看，收益率不尽如人意，尤其是2008年以来，是企业年金缺乏吸引力的不可忽视的原因，目前参与人数仅占职工总数的4%，年金基金占GDP的比重只有0.7%。这种状况给职业年金的发展带来很大挑战，即使职业年金可以采用强制性制度，但若收益率达不到预期，其前景同样堪忧。在前文假设下，如果年金的收益率低于工资增长率2个百分点，则8%的缴费率只能获得16%的替代率；反之，若年金收益率可以超过工资增长率2个百分点，则8%的缴费率可以获得28%的替代率。

　　从其他国家的经验看，获得较好的收益率是有可能的，例如美国401k计划的投资回报率平均超过6%；法国著名的企业年金投资管理机构AGZR公司可以将管理成本控制在基金总额的0.5%之下。OECD国家的年金市场发展迅速，平均而言，2007年企业年金基金占GDP的比重已达到了75%。其他国家的经验表明，有三点是有利于收益率提高的：第一，放宽投资渠道；第二，扩大年金基金的规模；第三，加强投资管理人之间的竞争，并给予参保人选择投资组合的权利。

　　当前中国对职业年金基金管理尚无明确规定，很多做法可能会参照企业年金。在投资渠道方面，地方政府可以操作的空间较小。中国对于企业年金投资渠道限制较严，如权益类资产投资比例不能超过30%，单一证券或基金的比例上限为5%。现实中，约80%的年金资产放在银行存款、国债和其他固定收益类资产上。鉴于年金基金安全性要求很高，同时运行结果不确定性较强，一旦发生损失，影响巨大，因此，采取事前数量控制的监管模式在发展中国家是比较现实的选择。但数量监管的代价是资金收益率较低，一项用39个国家（17个东中欧和22个OECD国家）数据的研究发现，对国际投资的限制会使得养老基金在风险相同的情况下，收益变差；将更高比例资产投资于股票和国外能给投资组合带来更高收益。OECD国家年金基金仅有5%以下是配置在银行存款上，绝大部分资产均已进入金融市场，投资于各类金融工具。

　　一个折中的做法是，采用谨慎人监管和数量监管相结合的混合模式。一方面，对投资管理人资格有严格的事前控制和事后评估，另一方面，放松对投资比例的限制，主要针对某些风险极大的投资行为做出限制，例如，不得从事担保业务、不得从事由年金基金承担无限责任的投资等。

　　上海在国际金融中心建设中，加强对年金基金管理模式的创新具有一定的可行性。例如可以参考美国职业年金投资管理方式，培育以年金管理为主的投资管理人。年金投资管理人需要具备对年金投资收益和风险的评估能力，能够根据国内外经济和政治环境的变化提供风险控制措施。美国75%的养老金计划将他们的资产全部委托给外部投资人管理，投资管理人通过竞争获得年金投资业务，而且，投资管理人需要提供多种选择的投资组合，并定期公布每种投资组合的收益水平。年金计划的参加者则可以根据自己的偏好选择某种投资组合。为了降低管理成本，参加者调整投资组合的次数会受到限制。

　　完善治理结构

　　那么如何平衡收益和风险，完善职业年金的治理结构就显得更加重要。治理结构的内容包括年金理事会的构成、对理事的问责制、业绩度量方法、投资管理政策、信息披露等。

　　在企业年金实践中，有两种做法，一种是年金理事会，由企业、职工和外部理事等组成年金理事，负责年金的运营工作；另一种是法人受托人，将企业年金的管理委托给外部受托人。年金理事会模式的缺陷在于，管理者缺乏专业知识，而且年金基金的运用易受到企业内部的干预，增加了年金投资的风险。因而将年金委托给专业的受托机构是很多企业年金的选择。

　　在多数情况下，职业年金易受到政府的干预，因为其中财政拨款占有较大份额。因此，职业年金的管理中，需要防止政府将年金基金运用于某些社会目标或政治目标，如用于保障房建设、解决就业问题等对年金本身收益率可能不利的投资项目。完善年金治理结构的目的正是为了保证基金管理者从参保人的利益出发，即最大化年金的收益率，而非追求其他与参保人利益有所冲突的目标。

　　职业年金治理结构不能完全照搬企业年金，职业年金基金来自财政拨款和各个事业单位职工缴费，为获得投资的规模经济，将职业年金在全市层面统筹十分必要。由此，设立由政府代表和雇员代表共同组成的年金理事会，作为内部管理人，再由理事会确定外部管理人。这也是许多国家的做法，例如美国加州的公职人员养老基金理事会有13名成员组成，成员一部分由雇员选举产生，一部分由政府任命。理事会内部有若干委员会，负责具体各项事务。加拿大教师职业年金理事会下设5个委员会，分别负责投资、审计和精算、人力资源与薪酬、治理、养老金待遇调整等。

　　一般而言，年金理事会主要职责为：1.制定投资政策，总体投资策略应定期回顾并修订，包括长期业绩目标、风险承受程度、基于风险分散化的总体资产配置战略等，尤其对特定投资工具、养老基金投资的积极或消极投资风格、基于社会目标方面投资的限制等需有详细的规定。2.明确投资程序，明确投资管理人、外部投资经理、托管人等各个主体的选择标准和业绩评价。业绩评价一般有两步：第一步，运用合理的会计和估值方法计算业绩；第二步，与预先确定的业绩基准进行比较。3.信息报告和披露，包括管理费用、投资回报率、管理人员的薪酬等。

　　如何保证理事能够维护参保人的利益？对理事的问责制是一种机制。首先需要规定基本的道德准则，明确要求理事对参保人负责，对政府负责或对自己负责都不可能完全保证参保人的利益。国外的很多养老金计划还要求理事报告自身有可能面临的利益冲突。美国年金计划的受托人受到法律的监督，1974年美国出台员工退休收入保障法（ERISA），侵犯参保人利益将会受到法律的制裁。衡量理事业绩的主要指标是投资回报和管理成本，有效的第三方监督会对理事产生较大的压力，有正式的监督，如第三方审计和评估报告，还有民间的监督，如媒体的作用。

　　长远看，企业年金和职业年金的发展有待于逐步放开年金基金的投资渠道，促进年金投资市场的理性竞争，完善年金管理方面的法律和法规建设，设计合理的年金治理结构。

　　（作者系复旦大学经济学院教授）

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