太仓市高新区征地安置政策衔接的实践与思考

王维军  沈宁  王秋琼

【摘要】自1989年苏府79号文实施被征地农民安置政策到省政府2013年“93号令”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》，太仓高新区一共涉及七项安置政策性文件，从维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，逐步完善用法规形式进行了规范。本课题分析了太仓高新区被征地农民土地换保障实际情况。

【关键词】被征地农民  安置政策  规范衔接

太仓高新区于2012年6月经江苏省人民政府批复筹建，前身是1993年11月经江苏省政府批复建立的太仓经济开发区。根据经济社会建设发展需要，太仓高新区分别于2013年和2017年经历了区街合一、区城合一两次重要的行政管理体制改革，现含高新区党委和管委会、科教新城党工委和管委会、娄东街道党工委和办事处3个党政机构，区域总面积100平方公里，常住人口约21万。从上世纪八十年代开始，高新区所辖村、社区开始按照国家相关政策安置“土地工”。从2004年开始，按照太仓市统一部署，进行被征地农民“土地换保障”。2015年，在太仓市首家实施江苏省政府“93号令”。土地换保障，即用社会保障替代土地保障的一种方式，帮助农民参加相应的社会保险，获得养老和医疗保障。新形势下，围绕改善民生和维护社会稳定，深入回顾研究被征地农民安置政策的衔接，具有现实意义。

一、安置政策中的属性界定和基本原则

（一）属性界定

被征地农民：需同时符合两个条件：1、安置时户口在动迁或征地所在村组；2、1998年土地确权发证时户口在册并拥有确权土地。

视同被征地农民：虽不符合上述“被征地农民”条件，但符合以下其中一项的，在动迁或征地时享受“被征地农民”同等待遇：1、1998年土地确权发证前入伍，1998年后退役的；2、1998年土地确权发证后出生的婚生子女，且出生申报在征地或动迁所在村组的；3、1998年土地确权发证后婚入的“农迁农”人员，且婚入时户口直接申报在征地或动迁所在村组的。

农村非农人群：是指除上述“被征地农民”和“视同为被征地农民”对象之外的，但在征地或动迁时在册的世居人员。（“世居人员”：出生在动迁或征地所在村组，后因多种原因户口发生变动，但在动迁或征地时户口在册的人员）

年龄段划分：第一年龄段：16周岁以下；第二年龄段：16周岁≤女＜36周岁、16周岁≤男＜46周岁；第三年龄段:36周岁≤女＜50周岁、46周岁≤男＜60周岁；第四年龄段:女≥50周岁、男≥60周岁。省93号令对年龄划分进行了调整。

（二）基本原则

坚持以农民为主体、以政府为主导和因地制宜原则，农民按照自主的原则，居住自愿选择向社区集中，房屋的拆迁按照“拆一还一”的基本原则给予安置。土地自愿转出承包经营权由村集体统一经营，按照安置补偿的相关政策给予相应的社会保障。

二、高新区安置概况及政策要点

（一）安置概况

1.基本情况。近年来，高新区以推进城乡统筹发展、建设社会主义新农村为目标，以改善农村民生、提高农民生产生活水平为根本，以加快城乡基础设施建设、改变农村环境面貌为重点，鼓励农民进城进镇落户，引导人口向城镇集中、工业向园区集中、居住向社区集中、土地向适度规模经营集中。同时，考虑到被征地农民安置补偿工作是一项政策性和原则性很强，又是惠及百姓利益、维护社会稳定的民生工作，大范围动迁（征地）给安置补偿工作提出了新要求。高新区人社局理清工作思路，扎实有效做好被征地农民安置补偿工作。截止2017年7月底，高新区因征地、动迁已安置各类人员41023人，安置资金总额9.4亿元。高新区范围内，仅剩200户约800人未拆迁安置，城市化率达98%。

2.各时段安置人数及占比

苏府【1989】79号（1989.12-1998.02）1983人，占已安置5%；

太政发【1998】10号（1998.03-2000.06）1005人，占比2%；

苏府【2000】41号（2000.7-2003.12）7450人，占比18%；

太政发【2004】36号（2004.01-2013.11）20915人，占比51%；

太政发【2004】97号（2005.01-2007.12）8080人，占比20%；

太政规【2015】4号（2013.12至今）1590人，占比4%

    （二）各时段政策要点

1989年12月至今，我区执行安置补偿政策文件有七个：

政策要点1（1989.12-1998.02）苏府【1989】79号文件的安置方式是根据建设项目征地的面积按在册农村劳动力（女16周岁以上至50周岁、男16周岁以上至60周岁以下）作为安置对象，以土劳比例落实人员进行安置补偿。其每人享受安置补助费3480元（1995年1月至1998年2月安置补助费调整为5000元）。上述安置补助费是拨付征地单位，落实征地的费用，不归个人所有。也就是解决农村劳动力就业转移，并享受了居民工的待遇（农转非）。我区执行该文件的人员大多分布在朝阳、太东、洋沙、原北郊等社区。

政策要点2（1998.03—2000.06）随着经济的快速发展，太仓市人民政府在1989年2月17日出台了太政发【1998】10号文件，对被征地农民待遇在苏府【1989】79号基础上作了调整，明确了第二年龄段为女16周岁以上至35周岁（含），男16周岁以上至45周岁（含）作为劳动力安置对象，其安置补助费标准为每人8000元。劳动力安置方法上采取：1、鼓励企事业单位接纳征地工，由安置部门向接收单位支付安置费每人6500元。2、对于自谋职业，经本人申请，公证处公证后，报劳动部门备案，可一次性领取自谋职业者安置费8000元。同时，对第三年龄段（女35至50周岁（含）、男45至60周岁（含）人员）实行发放保险补助金，标准为每人每月120元至法定退休年龄。对第四年龄段人员即女50周岁以上，男60周岁以上，每人每月领取养老金120元至终身。

政策要点3（2000.7—2003.12）苏州市政府在2000年7月下发了苏府【2000】41号文《关于印发苏州市征用土地暂行办法的通知》，进一步完善了各年龄段安置补偿对象标准和待遇。安置的方式实行一次性货币安置。标准和待遇为第一年龄段（16周岁以下）一次性发放安置补助费5000元；第二年龄段（女16周岁以上至35周岁（含）、男16周岁以上至45周岁（含））一次性发放安置补助费10000元；第三年龄段（女35周岁以上、男45周岁以上）可享受每月领取保养金175元（现已调整到180元）至终身。被安置补偿人员实行户籍就地转为城镇户口。

政策要点4（2004.01---2013.11）太政发【2004】36号文是结合太仓市情，综合考虑被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，应时应地出台的一份安置文件。它吸取以往安置补偿政策精髓，将被征地农民纳入社会保险体系，充分体现老有所养。文件鲜明特征有以下三个方面：一是安置对象新明确。文件中第十八条“被征地农民从征用前在拥有土地的农村集体组织内享有土地承包经营权，承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营者享有优先权”，此规定首先明确了1998年间的土地确权人员，作为安置补偿对象，同时，也明确了征地时，应是在册农业人员。反之，1998年土地未确权人员不符合条件，不作为安置对象；二是补偿待遇新提高。《实施办法》对被征地农民经济补偿作了新的调整和提高。首先，对第一年龄段人员从原一次性生活补助费5000元提高至6000元；其次，对第二年龄段在校生从原10000元提高到20000元；三是生活保障新模式。除第一年龄段一次性补偿外；对第二年龄段人员在置换15年企业城镇职工社会保险年限基础上，发放每月180元期限两年的失业金，鼓励主业和自主创业；对第三年龄段享受置换待遇外，每月发放180元至法定退休；对第四年龄段人员，通过置换方式，可直接办理退休养老手续，享受企业城镇职工养老待遇。

政策要点5（2005.01—2007.12）太政发【2004】97号文，明确了2004年1月1日前的安置对象，在97号文执行之日（2005年1月）时，女满35周岁以上，男满45周岁以上的被征地农民，至城保法定退休年龄的缴费年限不足15年的，补缴后纳入城保体系。（也就是此类人员扣除已参加城保或农保的年限，到达退休不足15年的人员，向前补足缺缴费年限部分，在职人员继续缴费至退休，到达退休人员可直接办理养老手续，按月领取养老金。）上述大龄人员补缴均以上年度最低工资标准为缴费基数，补缴费用市区两级财政补贴70%，个人负担30%。

政策要点6（2008.01—2013.11）太政发【2007】93号文，一是对第一年龄段、第二年龄段中在校生这两类一次发放安置补助费作了调整，分别是从6000元调整为7500元，从原20000元调整为25000元。二是对已领取企业城镇职工养老金的被征地农民，可选择一次性领取安置补助费12500元，并终身享受每月180元的生活补助费。

政策要点7（2013.12至今）太政规{2015}4号文以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民由原来的四个年龄段调整划分为三个年龄段：第一年龄段：16周岁以下（未成年年龄段），一次性领取生活补助费12000元；第二年龄段：16周岁及以上至60周岁（劳动年龄段），参加企业职工基本养老保险，在单位就业的由单位参保。灵活就业的按灵活就业人员规定参保，其参加城保或居保的费用实行先缴后补，统一于每年5月到户籍所在地镇（区）社保经办机构申报办理上个社保结算年度的缴费结算。缴费至法定退休年龄，达到城保退休规定享受城保养老金。如果城保累计缴费年限不足15年的，可按规定一次性缴费满后享受城保养老金。不愿补缴城保的可申请转入本市居保，按居保规定缴费享受保障待遇。办理退休时，其在个人分账户中的资金本息余额一次性退还本人；第三年龄段：60周岁及以上（养老年龄段）, 已享受城保养老待遇的，其在个人分账户中资金本息余额一次性退还本人；没有城保的人员，可按月领取被征地农民养老补助金，也可自愿选择以其个人分账户中资金一次性置换城保缴费年限，原有社保缴费年限按规定合并计算，置换后次月起享受城保养老待遇。

三、农村非农人群的安置办法及遗留问题的政策衔接

其一，按照太仓经济开发区2008年度征地安置补偿实施意见（一）。对象：部分征地人员。办法：本次动迁安置之前已征地部分，按动迁时的置换标准由个人自负，新区给予自负部分70%的补贴。

其二，按照太仓经济开发区征地安置补偿实施意见（二）。对象：1998年土地未确权发证且自愿置换15年城保的在册世居人员（婚出且在对方拥有确权发证土地的婚嫁人员除外）。补贴标准：第二年龄段人员高新区给予置换资金总额的45%补贴；第三年龄段人员高新区给予置换资金总额的35%补贴；第四年龄段人员高新区给予置换资金总额的50%补贴。

其三，按照高新区行政办公会议纪要（ 2012年第一期）。⑴明确了区镇合一后的社保安置衔接办法；⑵陆渡镇新老政策分段结算细则；⑶“农村优秀干部挂靠事业编制人员”在土地换保障时的待遇。

四、安置中反映的问题

被征地农民安置补偿政策是结合社会发展变化，劳动力结构等多种因素而制定的，因为时间跨度大、人员情况复杂、人口户籍多变等原因，政策规定难免出现与群众需求和愿望不一致现象。

（一）执行41号文件反映的问题

原41号文安置的第二年龄段只享受一次性1万元货币安置的人员，多次到我局咨询上访提出当时的安置标准太低，要求与36号文接轨。在这类人员中还存在未缴费、暂停缴费或中断缴费情况。经查实，其中未缴费265人，暂停缴费301人，结果是直接影响本人享受正常退休待遇。

（二）执行97号文件群众反映的问题和新的矛盾

1.群众反映的问题。执行97号文件未换足180个月的共有2406人。只要享受过97号文件中政策规定的补贴的人员（即使只有享受一个月83.16元），等其到达退休时，原本由高新区发放的被征地农民生活补贴180元/月也将停止享受。多数群众反映文件中该项规定的不合理性，目前执行97号文的人员已陆续退休，经常到市、镇区人社部门咨询反应诉求。

2.新的矛盾。⑴93号令对第一年龄段的一次性生活补助费标准为12000元/人，比36号文第一年龄段多4500元/人，特别是新出台的太人社【2017】37号文又将93号令中的第一年龄段人员的标准从2017年7月开始提高到22000元，与36号文的差距越来越大。⑵93号令对第二年龄段人员中按灵活就业人员规定参加城保或参加居保的实行先缴后补，统一于每年5月到户籍所在地镇（区）社保经办机构申报办理上个社保结算年度的缴费结算。如遇中断或停止缴费情况，到达退休时个人分账户中的资金不足以补缴。与36号文直接置换15年城保存在差异。

结语

保障被征地农民的合法权益，妥善解决农村非农人群的后顾之忧，既是我们的职责，也是我们积极改善民生的出发点和落脚点。保证政策在执行中不走样是我们基本的工作要求，对于不同阶段的政策差异和差距需要制定部门对群众反映的诉求统筹考虑，让经济社会发展成果惠及所有的被征地农民。