人社部门在民生幸福首善区建设中积极作为分析——以太仓人社局为例

陈苍

【摘要】民生幸福首善区指特定时期特定区域的民众生活状态的综合性指标相对较高，社会发展和社会进步整体水平高于其它区域。本文分析了人社部门在民生幸福首善区建设中面临的问题，提出要在就业创业、社会保障、和谐劳动关系等方面破解民生难题，为民生幸福奠定坚实的人社保障基础。

【关键词】建设民生幸福首善区  人社部门  保障基础

人社部门是政府的主要职能部门之一，主要承担面向全社会各类群体的就业、养老、医疗保障、劳动权益保护之类职能，在政府采取各种措施、以专项工程形式推动区域内特定内涵工作时，人社部门往往承担着很大责任。太仓市“十三五”发展规划提出，要建设民生幸福首善区，率先建成经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的美丽新太仓。按照这一定位，人社局应该把建设民生幸福首善区融入全系统实务工作之中，侧重提升人民群众的获得感，化解社会矛盾，积极发挥基础保障作用。

    一、规范落实政策的举措与成效

建设“民生幸福首善区”，是要让经济社会发展的质量与效益双提升贯彻落实好，人社部门积极解决好事关群众切身利益的问题，让老百姓感受到更加丰厚的获得感。

（一）积极促进就业

1.鼓励创新创业。2016年3月，市政府印发太政发〔2016〕12号《进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》。一是鼓励创新创业带动就业，对采取有效措施不裁员、少裁员，稳定就业岗位的本市企业，由失业保险基金给予稳定岗位补贴。落实税费优惠政策。将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业1年以上人员调整为失业半年以上人员；二是帮扶重点人群就业。重点援助高校毕业生、就业困难人员等人群。推进大学生见实习基地建设，应届高校毕业生就业率98.6%；三是推进职业培训。对农村劳动者着重技能提升培训，对城镇失业人员着重转业转岗培训，对新成长劳动力着重劳动预备制培训。意见实施以来，组织各类培训28749人次，培养技师186名，培养高技能人才1724名，实施职业技能鉴定10302人次，发放国家职业资格证书8137份。目前，全市就业参保34万人，城镇登记失业率1.9%。

2.落实企业稳岗补贴。2016年5月，人社局印发太人社规〔2016〕5号《关于进一步做好失业保险支持企业稳定岗位工作的通知》，一是扩大政策扶持范围，将实施失业保险支持企业稳岗政策范围，由兼并重组、化解产能过剩、淘汰落后产能等三类企业扩大到所有符合条件的企业；二是明确补贴标准。按企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%给予补贴，执行期从2015年到2020年底；三是劳务派遣企业可以申请稳岗补贴。实施以来，核准补贴595.29万元，惠及46家企业6820人次。

（二）加强社会保障

1.制定土地换保障新规。2015年3月，市政府出台太政规〔2015〕4号《市政府印发<太仓市征地补偿和被征地农民社会保障办法>的通知》。6月10日，人社局、国土局联合印发太土〔2015〕24号《太仓市征地补偿和被征地农民社会保障办法实施细则》。一是规范政策衔接。对于失地认定时间点、失地比例的认定、土地补偿费等敏感问题，进行统一解释。确保被征地农民的知情权和选择权；二是明确工作责任。按照“分级负责、属地管理”原则，国土、财政、人社部门各负其责，镇、村联动落实；三是加强过程监管。相关部门加强对征地资金收缴和使用的监管，督促各镇（区）落实征地规定，规范资金管理。截止目前，全市已办理8786人，基金到位5.96亿元，共有2639人转办了基本医疗保险。与2014年市政府97号文件平稳衔接，现全市被征地农民14.6万人，纳入城保范畴13.8万人，其中7.6万人领取1341元/月的城保养老金。

2.实施大病门诊医疗保险。2015年6月，市政府印发太政规〔2015〕5号《太仓市大病门诊医疗保险办法（试行）》，以大病住院保险为基础在全国率先实施大病门诊保险。一是全面覆盖。大病保险覆盖57.7万参保人员，其中职工基本医保44.1万人，城乡居民医疗保险13.6万人。二是适当倾斜。医保药品及诊疗目录范围内所发生的自负费用都纳入结报范围。对重特大疾病（如：骨髓移植、戈谢病等）门诊必须使用医保目录以外的自费医疗费用，予以适当倾斜。对职工和城乡居民实施无差别大病保障，缩小了重病群体城乡医保水平的差距。享受大病保险补偿的农村居民、城镇居民和学生等三类人员实际结报率普遍提高了12个百分点，城镇职工实际结报比例提高了6.1个百分点。在全面提高结报比例的基础上，有效的缩小了社会医疗保险在人群之间的差距。医疗费用超过15万元的实际报销比例普遍达到80%以上。

3.实行建筑企业外来务工人员工伤保险。2015年8月3日，市政府印发太政发〔2015〕51号《太仓市建筑企业外来务工人员工伤保险暂行办法》，8月27日，人社局印发太人社[2015] 39号《太仓市建筑企业务工人员工伤保险实施细则》。文件规定：建设单位在开工前需将单独列支的务工人员工伤保险专用款项一次性拨付给建筑企业，由总承包企业或专业承包企业到社保窗口办理参保手续。对建筑企业务工人员实行实名制管理，以切实保障因工遭受事故伤害的建筑企业务工人员获得医疗救治和经济补偿。该办法实施以来，全市纳入建筑工伤保险25938人次，基金总收入4670万元。

（三）构建和谐劳动关系

2016年8月，起草并由市委市政府出台太委发〔2016〕43号《关于构建和谐劳动关系的实施意见》，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的工作机制。一是健全职工权益保障机制。保障职工劳动报酬、休息休假、安全卫生、享受社保、接受职业技能培训等权利；二是畅通职工诉求表达机制。督促企业切实保障职工民主权利，支持职工充分发表意见，维护职工和企业合法权益；三是完善劳动关系调处机制。进一步完善劳调组织调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解“五位一体”调解机制；四是发挥劳动关系双方主体作用。加强对职工教育引导和人文关怀，引导职工自觉履行劳动义务。积极推动企业履行社会责任，为企业发展提供基础保障。2016年以来，完成用人单位书面审查2848家，涉及职工20.8万人。对全市844家20人以下企业实行免费“小微企业人事代理”。

二、面临的问题和压力

按照建设“民生幸福首善区”的要求，人社部门要有效履行改善民生的职能，面临着一系列不平衡、不协调、不可持续的深层次矛盾和问题和压力。

（一）更高质量就业压力

按照市委提出的“建设民生幸福首善区”的目标，实现更高质量和更加稳定就业面临的压力，就业岗位需进一步充盈，创业孵化服务能力也有待进一步提升。一是从充分就业角度分析。国内外宏观经济形势复杂多变，经济增速放缓，一些企业关停并转，新兴产业对就业高效率尚且不够理想，劳动力等要素成本上升，对于各类群体尤其是低技能的大龄人员充分就业形成了一定压力。从提高城镇化率和经济社会平衡发展的角度来看，尚需从政策引导方面着力，进一步解决城镇低技能大龄人员的稳定就业问题；二是从优质就业角度分析。从就业的个体来看，劳动者要实现高质量就业，首先自身的技能层次较高，可供选择的就业机会相对更多，工资福利待遇水平符合自己的预期，生活质量相对较高，其就业就相对稳定；从特定区域吸纳技能人才推进经济发展来看，区域内经济发展最大助力主要是工业经济，关键是工业经济的应用型技能人才，这类人的就业，对于助推区域经济发展具有很大作用。从太仓市技能人才情况看，总量偏少，占比偏小，特别是高级专家、国家及省级人选在高层次人才占比不足，不能满足太仓经济发展目标的要求；三是从就业结构调整分析。随着我市产业调整升级，劳动力密集型企业或转型或关闭，总体上用工量有所减少，市场平均工资稳中有升，结构性矛盾较为明显：一方面，高层次人才、技能劳动者数量不够，保留不易；另一方面，文化低、技能低人员就业压力加大。本市户籍人员一般不愿从事餐饮、纺织、建筑等苦、脏、累工作，就业难度加大。多数农民工技能缺乏，就业不稳定，流动性大，不利于人力资本积累，也对我市推进素质就业提出了更高的要求。

    （二）社保制度完善压力

按照市委“建设民生幸福首善区”的要求，我市的社会保障机制尚需要进行科学合理的动态调整，还不能适应各类社会群体的保障需求。一是扩大参保覆盖面问题。从理论上讲，我市现有常驻人口70余万人，其中已经进入医保范畴的59.4万人。进入医保，即进入了社会保障大范畴。而养老保险参保51万人，其中17万为退休人员。另34万人中只有30余万人正常缴纳社会保险费，4万人中断了缴费。企业节约用工成本、劳动队伍的年轻化、想缴费但缺乏经济能力，等等，都是用人单位不全员参保、足额申报缴费基数的客观原因，需要进一步采取措施；二是老龄化带来的保障压力。我国是世界上人口老龄化速度最快、规模最大且家庭保障功能因少子高龄化而持续弱化的国家。老龄化对社会保障的影响最为直接，导致养老保险缴费人数下降和待遇领取人数上升，增加养老保险制度的财政压力。我市老龄化化程度为30%。目前全市养老保险实际缴费30余万人，而享受各类养老待遇的17万人，由此可见，老龄化的挑战具有严峻性；三是待遇刚性增长的支撑压力。“十二五”以来，社会保障公共投入规模急剧放大，直接带来了各项社会保障制度待遇的显著提升，而城乡居民还在期盼着养老金继续提高、个人疾病医疗负担持续减轻。与此同时，我市社保的参保缴费增速减缓，当期的收入与支出失衡，单养老保险就每年赤字3亿多元，而省里又不允许上报赤字，必须实现当期平衡。在这样的背景下，如何优化现行社会保障制度安排，如何调动社会力量参与，以便确保整个社会保障制度基础不断得到壮大，无疑是严峻的挑战。

（三）协调劳动关系压力

受经济结构性调整的影响，部分企业经营困难加剧，化解过剩产能和淘汰落后产能任务繁重。在经济结构调整过程中，部分行业企业经营困难，劳动关系不稳定性增强。一是劳动力群体结构的变化的压力。我市地处长三角经济带，属于快速发展地区。我市的产业结构、发展速度，带动并加速促进劳动力供求结构的变动，劳动者在就业市场的选择性增加，话语权增强，权益诉求及其表达方式也发生了明显的变化。从劳动者群体结构看，新生代农民工群体比其父辈们更加注重劳动条件的整体改善和职业发展，并且希望平等地享受公共服务；二是新业态催生劳动关系方式变化的压力。在新业态、新生产方式下，部分雇主和劳动者之间的劳动关系以崭新的面貌出现，双方之间不同于传统的雇佣制，更像一种联盟关系。从太仓的实际情况分析，特别是涉及新型服务业、网络销售建立的雇佣关系给劳动关系协调带来了新难度；三是新媒体发展变化对劳动关系协调的压力。人社部门的工作是关系民生的重要工作，劳动关系也不例外。在部分劳动关系争议案件中，劳动者通过新媒体和新技术，使得案件短时间迅速扩散、发酵。现实中，具有正效应的信息往往不引人关注，反之则可能会迅速传播并产生巨大的负面影响。从太仓实际来看，随着智能手机的普及应用和省级12333平台的运行，网络投诉占比加大，对舆情引导带来了新的挑战。

三、下阶段举措

建设“民生幸福首善区”关系到个人的家庭幸福、社会的繁荣稳定，人社部门要把握好这个出发点和落脚点，切实增强群众获得感、幸福感、认同感，助力提升经济社会发展的质量与效益。

（一）完善就业促进扶持政策

人民群众安居乐业是社会和谐稳定的前提和基础，应该围绕更充分、更高质量、更高报酬的就业，加强就业促进的政策调整。一方面，注重政策机制。认真贯彻落实《江苏省就业补助资金管理暂行办法》（苏财规〔2017〕4号），结合太仓市的实际情况，开展修订和完善就创业相关补助资金管理补充办法等工作；出台创业担保贷款实施细则，联合太仓市财政局、人民银行等多家单位，建立创业担保贷款联席会议机制并推进正常运转；另一方面，注重扶持对象。要积极促进大学生、大龄失业人员等群体的充分就业。与此同时，要做好农村劳动力转移就业工作，统筹城乡就业。要切实做好农业富余劳动力转移就业工作，实施“农民工公共服务平台建设项目”以及“城乡创业服务体系一体化项目”。要着力推进城乡和区域就业的统筹协调发展，建立健全城乡劳动者平等就业制度，帮助农民工实现市民化。

（二）打造创业特色化孵化基地

建立企业创业孵化基地，为广大创业者开辟一片“试验田”，起到积极的示范作用和龙头带动作用，引导广大创业者走合法、优质、高效的创业道路，储备一批成长性中小企业，对于全市以创业带动就业，推动经济发展，具有很大实用价值。在完善大学科技园、留学生创业园两个省级示范基地和城厢镇、沙溪镇、双凤镇三个农业基地的基础上，从面上推动软件园基地、电商基地类创业示范基地建设，并强化管理服务，切实做到跟踪服务制度化、税费优惠应免尽免。另外，在创业载体建设的资金投入方面，要在政府财政扶持的同时，根据新形势下市场化的趋势，通过建设创业载体的市场盈利前景，引起民间资本的重视，吸纳民间资本企业参与创业孵化基地的建设。

（三）促进高校毕业生就业创业

实施高校毕业生更加积极的就业政策，鼓励创业促进就业，事关我市“建设民生幸福首善区”、确保社会稳定与经济平稳较快发展的大局。一是进一步明确意义。高校毕业生通过创业，在实现自身就业的同时，可以有效增加社会就业岗位，有利于发挥创业的就业倍增效应，有利于我市在实践中培养造就一批基础素质高、创新意识浓、实践能力强的企业技术及管理人才，也就有利于培育地方新的经济增长点，对我市经济长期持续快速发展具有重要的战略意义；二是进一步加强信息服务。根据大学生职能手机应用能力很强的特点，通过人才网“大学生见实习频道”这一网络管理平台，加强对高校毕业生就业服务进行跟踪了解和双向互动，加强对高校毕业生见（实）习基地的管理，实时掌握见实习基地及见实习人员的数据信息；三是进一步加强强校园引智。延伸前端服务，开展多种形式的“高校学子看太仓活动”，紧紧围绕太仓经济社会发展需要，贴合企业需求发挥其能动性，更为科学合理地安排外出招聘线路，巩固与强化江苏1线与2线自主线路的校园招聘成效，进一步增强太仓学子回流引力，打造太仓“校园引才”品牌。

（四）完善社会保障政策机制

积极推进民生幸福首善区建设，就必须通过社会保障制度依法对社会成员的基本生活权利予以保障。一要推行全面覆盖。坚持贯彻全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障方针，要尽可能做到把每一个社会自然人都纳入社会保障制度体系之中，实现最广泛的覆盖，其中基本养老和基本医疗保障制度要覆盖城乡全体居民，工伤、失业、生育保险制度要覆盖城镇所有职业群体，实现人人享有基本社会保障的目标；二要扶持特殊群体。以社会救助为保底层、社会保险为主体层，积极构建以企业（职业）年金等补充社会保险和商业保险为补充层的多层次社会保障体系，进一步突出对弱势群体的保障和救助功能，保障其生存质量和健康水平，提供弱势群体发展的必要基础。要立足制度的长远发展，统筹协调，探索建立长效机制，实现社会保障制度长期稳定运行。再者，渐进式延迟退休年龄。综合考虑我市人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，适时适度调整相关实施政策；三是强化大病医保。重点关注低收入群体和重特大疾病患者，逐步提高老年人、残疾人、妇女儿童等弱势群体的医疗保障水平。研究医疗待遇水平的平衡机制，做好倾斜扶持群体之间、项目之间的制度衔接。对低保、重残、优抚对象等群体进行医保救助的标准调整。

（五）构建新型和谐劳动关系

坚持以维护职工合法权益为根本出发点和落脚点，创新劳动关系协调机制，畅通职工表达合理诉求渠道，构建新型和谐劳动关系。一是加强劳动争议协商调解。推动各类企业普遍建立内部劳动争议协商调解机制，充实调解仲裁办案力量，建立人社部门与工会、企业调解组织劳动争议会商协调机制，按照统一标准、简化程序、节省资源、简便快捷原则处理劳动人事争议。健全劳动争议会商协调机制、裁审衔接机制，更为高效地处理劳动人事争议。提升劳动人事争议调解派出组织的规范化水平，提高经办效率和质量；二是加强监察综合执法。加强劳动保障监察执法能力建设，强化综合执法，建立权责统一、权威高效的劳动保障执法监察体制。加大主动监察力度，增强劳动关系协调的主动性和劳动违法的预防性，从事后处置向事前干预转变。加大违法行为查处力度，坚持“一案全查”原则，降低同一单位多次多种违法或同一违法行为对不同劳动者反复发生率，提高监察执法效果；三是引导职工依法理性维权。建立健全统一领导、部门协调、统筹兼顾、各负其责、齐抓共管的信访工作机制，确保信访工作主体责任落实到位。畅通信访渠道，提高初次信访的立案率和办结率。引导群众按照法定途径和程序，依法理性反映诉求，依法及时有效处理群众信访投诉请求。

【参考文献】

1.董青 蔡春玲“提升国民幸福指数与促进社会和谐的思考”，《经济与社会发展研究》2013年09期。

2.闫晓英  周京  张希“‘人生关怀’工程:民生幸福的重庆探索”《中国民政》 2015年05期。

3. 张国强 陈静波“点缀‘首善之区’民生画卷的幸福底色”《光明网》 2015-12-10。