运用法治思维提升县级人社工作质效研究——基于太仓市人社局实务工作

骆华湘

【摘要】新形势下,各种各样的社会矛盾集中显现,县（市）级人社部门服务发展、服务百姓和维护稳定的压力加大,应该准确判断政策推进的新矛盾,运用法治思维推进依法行政、法治建设，积极发挥社会管理执行者的重要作用，促进人社事业的再发展。

【关键词】基层人社  法制建设  工作质效

县级人社部门作为政府改善民生的重要职能部门,处于国家宏观管理与微观管理的交叉点。推进法治人社建设，就要运用法治思维规范履行部门职能，妥善处置就业、社保、收入分配等与老百姓切身利益密切相关的各项业务，有效化解各类矛盾。目前，太仓人社系统在职人员611人，其中机关事业编制176人，编外合同制人员87人，区镇人社部门160人，村、社区劳动保障协理员188人。按照党的十八大全面推进依法治国的要求，推进法制人社建设，运用法治思维进一步规范工作，促使全系统干部职工心中有法、虑必及法、行必依法。因而，深入研究法制人社建设，对于开创全市人社事业新局面，具有现实急迫意义。

一、本文的研究视角与研究方法

（一）本文的研究视角

主要业务  人社部门涉及人才服务、就业培训、社会保障、劳动关系、人事管理等五大方面具体业务200多项。从太仓实际业务来看，养老涉及几十年业务变动和100多个阶段性文件，医保结算涉及7000种药品。

服务对象  全市养老覆盖49.31万人，医保覆盖57.61万人，退休纳入社会化服务17.2万人，发放新社保卡58万张。全市人力资源市场日均进场2000多人，社保、医保大厅日均经办700多人次，信访、监察、仲裁每天接访100多人次。

典型案例  2016—2017上半年，太仓人社局行政复议共8起，行政诉讼13起；行政诉讼和行政复议个案类：“严振其为其父严祖鑫诉太仓人社局社保确认案的应诉案件”、“谢明远申请复议太仓市医保结算中心先行支付的应诉案件”；劳动争议典型案例类：“主张工伤待遇时，两个一次性的时间点如何确定”、“关于双方解除劳动合同协议中约定的违约金案例分析”，等等。 

（二）本文涉及的人社法规

法规类  上世纪九十年代始陆续制定的《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《公务员法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等多部国家大法。

政策类  太仓市根据党中央国务院和江苏省文件精神，自行制发的相关文件，主要包括人事人才类、就业类、社保类、劳动关系类。

（三）本文的研究方法

本文以实证研究为主，结合人社部门依法行政面临的主要矛盾和问题，将各种有代表性的个案与人社部门管理服务存在的短板结合起来进行综合分析。主要包括三大类：太仓社会保险类文件及待遇标准与群众诉求矛盾，太仓就业类文件及待遇标准与群众诉求矛盾，太仓劳动关系类处置、调解、裁决相关矛盾。

二、太仓人社部门依法行政概况

太仓人社部门不断完善行政应诉工作制度，改进行政复议案件处置方式，夯实法制建设基础，突出重点实务工作：

（一）突出权力管理

按照依法行政的要求，完善领导机制，强化监督管理，重点落实重大行政决策规则，行政复议诉讼、行政不作为投诉涉诉案件上报备案等方面工作。一是抓实行政权力标准化。认真推进人社部门省、市、县三级行政权力标准化工作，做好行政权力外部与内部流程编撰、推动行政权力标准化、规范化。绘制职权运行流程图，制订行政权力运行工作规程。目前，本局行政权力共77项，其他行政权力事项24项，均已编制完成并入库上网；二是抓实权力清单管理。完成了权力清单对比、局政务服务统计、证照目录统计、电子证照信息、“在线申办”情况统计、单点登录反馈，以及社保征缴、集体合同审查、企业基本养老保险缴费基数核定、企业年金方案备案等规范审批工作。

（二）突出预防机制

针对新形势下的新问题和群众新诉求，加大三方协调、争议仲裁、执法监察工作力度，推进劳动监察“两网化”建设，健全依法化解纠纷机制，从源头上有效预防劳动争议。一是劳资双方沟通机制。倡导企业建立劳资双方 “三定”沟通机制，即定时间、定地点、定人员进行对话、约谈。企业每月至少一次安排管理人员与员工开展对话、约谈。让员工有话可说、有事可找、有怨可诉、有难可帮、有议可提、有技可展，畅通了员工诉求的正常表达渠道。通过“三定”机制，促使用人单位及时掌握企业劳动关系状况，早期发现苗头性问题，将不稳定因素解决在萌芽状态，化解在企业内部，避免“小纠纷”引发“大矛盾”；二是基层调解示范机制。2016年，进一步规范了镇、村（社区）调解中心、企业劳动争议调解组织的组织标识、名称、工作职责、工作程序和行为规范等。目前，全市6镇3区、155个村（社区）均建立了劳动人事争议调解中心，百人以上企业建立调解组织1533家，组建率达99%。在此基础上，选择部分企业和镇区建立示范点。肯定瑞振车料公司“温馨花园”、苏州口水娃公司“挖掘痛苦点”等调解做法，进行推广。同时，在利泰纺织、玖龙纸业等4家企业建立示范点，推动全市企业调解组织的建立和运行。以沙溪镇为试点，指导该镇28个村（社区）开展调解工作，为全市提供样板。

（三）突出严格执法

按照相关政策法规，建立健全重大执法决定法制审核制度。对拟作出吊销许可证、对个人处以五千元以上等行政处罚决定之前，由局政策法规科组织听证，把好法制审核关。一是强化医保稽查。全市医保稽查的重点涉及240多家定点零售药店，客观上存在着直接或变相销售化妆品、保健品、生活用品、医疗器械等非药品，骗取医保基金，甚至虚开发票直接套现。医保部门认真开展通告明查、突击普查、专项稽查、联合检查的“四查管控”。2016年至今，对123家违规定点药店进行扣分扣款处理，其中44家暂停，1家取消协议，1家取消定点。共减少医保基金支出3000万元；二是强化工伤案件审核。对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，由受理人员初审并完成受理程序，再流转至认定人员进行二级复核，由2名工作人员同时签发。对个人申报案件、死亡案件、二级复核中需进一步调查核实工伤认定事实的，由受理人员完成受理程序后转入疑难审核阶段，由2名工作人员同时进行，最后经集体讨论开出工伤认定决定书。工伤认定受理人员与认定人员按月轮岗。对工伤疑难案件，做好调查取证、形成法律文书，必要时请示上级领导，与法院、法制办及时沟通，确保行政行为准确性和权威性。

三、法制人社建设面临的问题

随着全面改革进入深水区，新旧矛盾交织、突发问题显现，人社领域涉法事物越来越多，面临着一系列矛盾和问题。

（一）执行政策利益矛盾问题

这些年来，县级人社部门所执行的上上下下、方方面面的业务政策达数百个。太仓涉及的劳动工资、就业扶持和社会保障政策文件内情复杂，有的从1990年代开始制定，现在还在施行。有的是新情况出现，但尚无文件进行规范。有的是新老政策前后缺乏连贯性、不配套。从文件执行的微观角度，主要有以下几对矛盾：一是养老金待遇与退休人员心理预期的矛盾。社会保障待遇水平与部分群众的心理预期存在差距，认为退休养老金的增长速度赶不上物价上涨速度；二是工资分配团体之间的矛盾。比如，垄断性国企与民营企业薪酬待遇差异，事业单位普通职工与民营企业普通职工的薪酬待遇差异。再如，社会保障待遇水平的差异，存在着机关事业单位退休人员与企业退休人员的待遇差异，企业退休职工与农村养老人员的待遇差异；三是执行最低工资制度的矛盾。实施最低工资制度，根本目的在于保护劳动者利益，抑制资本的超额利润，保证社会的公平。实际上，部分劳动者认为最低工资标准偏低，而部分企业却认为最低工资标准连续提高导致人力成本难以承受。

（二）行政执法协调联动问题

人社部门行政执法涉及到方方面面，还牵涉相关职能部门，存在着协调联动问题。一是内部联动问题。在人力资源和社会保障内部，社会保险行政执法中，牵涉多种行政执法行为，比如社会保险缴费基数的核定、医疗保险基金违规处罚、加收滞纳金、划拨存款账户（具体业务中还牵涉地税部门和相关银行）、行政处罚（罚款），就业务的联动而言，涉及到局行政科室（社会保险科、基金监管科）、社保中心、医保中心、基金财务中心、劳动监察大队等多个执法办理主体，存在着执法条块多、各自业务主责不同、各自管理一段，衔接不通畅等问题；二是外部联动问题。人社部门依法行政，需要与相关部门联动：维护劳动力市场秩序清理打击黑中介，需要监察大队与公安、工商、城管部门联合行动。处置拖欠农民工工资问题，需要监察大队与规划建设部门联合行动，重点监控建筑、加工制造等行业拖欠工资行为。应急处理集访事件，需要人社局相关部门与市总工会、信访局、公安局等联合行动。处理高风险行业的工伤保险问题，需要人社局相关部门与安监局、规划建设部门联合行动。规范进行劳动争议仲裁并维护劳动者权益，需要人社局仲裁部门与人民法院联动，与市法律援助中心联动。这些联动，由于各种各样的原因，在联动内涵、节奏把控、配合密切度等方面都不够到位，不够专业，不够理想，还有很大拓展空间。

（三）工伤案件行政诉讼问题

2010年至今，太仓人社部门行政诉讼和行政复议案件一共11起，其中今年上半年工伤保险行政复议7起。具体分析工伤保险行政诉讼和行政复议案件占比较高的原因，主要有三点：一是“未参保”导致的恶意复议诉讼。我市劳动密集型的企业众多，部分企业（主要以中小企业和个体工商户为主）临时用工情况较多，用人单位追求经济利益的同时，忽视职工安全生产、社会保险等合法权益的保障，致使事故发生后造成的巨额工伤待遇需要企业承担，企业有意逃避责任，想通过行政复议与诉讼程序，拖延工伤待遇的支付时间，期望工伤职工作出让步。2017年上半年的复议案件中，有4起的申请人为用人单位，有4起是未参保的情况;二是利益冲突导致力争到底的复议诉讼。实践中工伤疑难案件的复杂多发，而工伤认定的相关法律法规不可能囊括所有的情形，因此对社会保险行政执法部门的挑战逐渐升级。工伤认定案件中用人单位和职工之间存在利益冲突，尤其面对高额的工伤待遇赔偿，无论结果是“认”还是“不认”，总有一方利益会受到影响，最终通过提起诉讼力争到底;三是低成本欠理性的复议诉讼维权。随着社会的进步，职工的法律意识逐步增强，利用法律武器来维护自身的利益成为了必然的趋势，但是往往职工越关注、期望越高的政策法规，会被部分社会舆论的过度夸大宣传而造成非理性的引导，例如“买菜途中都可以算工伤”，忽略条例规定的上下班途中认定工伤情形的实质。加之行政复议诉讼案件收费标准低，导致欠理性偏移法律本质的维权案件逐渐增多。

（四）矛盾处置理解差异问题

人社部门是改善民生的职能部门，涉及全市各类群体，应该怎样执行政策，人社部门与相关行政部门的理解不尽相同，具有代表性的是两项业务：一是工伤案件处置的理解差异。人社局工伤经办部门既是工伤保险基金的管理者，又是工伤认定的裁判者。在进行工伤认定时，要依据国家工伤方面的政策法规，要考虑工伤保险基金平衡，还要保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿的权利。而司法部门在处置工伤诉讼案件时，普遍认为工伤保险制度从民事责任、雇主责任、社会保障责任来看，都应该最大限度地保障处于弱势地位的劳动者权利。地方工伤保险部门与地方法院对工伤案件处置的思维和认识一直存在分歧；二是提升社保待遇标准的理解差异。各地、同一地域各种群体参保时段不同、财政支持力度不同、参保定位不同，最终导致待遇标准各不相同。太仓现有17万城乡养老人员，主要分为“城保”、“土保”（被征地农民土地换保障人员）、“农保”（农村社会养老保险人员）、“居保”（城乡居民社会养老保险人员）。按政策，退休人员只能按参保身份领取专属类别的养老待遇，原则上不允许在退休后改变属性和待遇。截止2017年6月，我市企业职工人均养老金2106元，居民养老保险月平均待遇水平为574元(含补充养老保险)。土地换保障人员月平均养老金1431元。根据《社会保险法》和《社会保险基金监管条例》，江苏省规定，不允许各地办理原来实施的参保补缴，不允许各地自行提高特定群体社保待遇。在人大、政协、信访及相关部门看来应该解决、能够解决的社保待遇个案矛盾，社保经办部门却因为相关法规和政策细则限制，难以找到依据支撑，难以予以解决落实。

（五）依法行政能力不足问题

基层人社服务工作，与广大人民群众的切身利益息息相关，对人社部门能力素质的要求很高。但客观上，人社员工应用能力跟不上时代节奏和群众需求。一是有的表达能力欠缺。口头表达抓不住要点，语言欠清晰，不能够简明准确的进行政策解释。书面表达缺乏调研归纳提炼能力，缺乏常规的公文知识，写材料文不对题、词不达意、格式不符合要求；二是有的岗位能力欠缺。部分人员社会活动能力不强，缺乏沟通交流技巧。有些人遇到办事或上访群众，处置失当，政策应用不恰当，办事程序欠规范，因而引发矛盾、激化矛盾，无法处置只能矛盾上交；三是有的计算机应用能力不足。人社部门多数业务与计算机应用紧密相连，但部分职工计算机应用能力跟不上业务的需求，只能进行一般性的业务操作，提出新业务的编程需求时表述不准确，也不能够根据需要提出修改程序的合理建议。其中，由于服务平台前移，需要通过各镇（区）把业务延伸到各村（社区），为群众提供全方位的政策咨询和业务服务，157个村（社区）劳动保障协理员的能力问题较为突出，尤其跟进新政策、新业务的能力明显不足。

四、深化法治人社建设的对策建议

建设法治人社是一项系统工程，要把握建设法治人社的长期性和渐进性，立足当前，着眼长远，法制建设与人社工作深度融合，全面提升太仓人社工作质效。

（一）抓实人社法制目标

按照新形势下全面提升人社工作质量的要求，把法治建设渗透到人社工作各个领域、各个环节、各项基础业务。一是法制建设与人社发展相融。按照人社部门职能，充分履行经济发展的重要参与者、社会管理的重要执行者、公共服务的重要提供者、社会公平正义的重要维护者等职责。结合人社发展的“十三五”规划，把法治人社建设与人社部门改善民生的实务工作结合起来，推动创业就业、社会保障、人才开发、构建和谐劳动关系等具体工作，协力推进太仓经济社会发展进程；二是法治建设与职能转变相融。围绕中心、服务大局，是人社部门履行职能、推进工作的根本出发点和落脚点。自觉在大局下找准定位，自觉在大局下谋划和推进工作，更加有为地服务大局、保障大局。通过法治建设与职能转变的融合，切实固化以人为本、服务至上的理念，积极推进职能转变，寓管理于服务之中，在服务之中体现管理，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；三是法治建设与服务品牌相融。以保障和改善民生为根本，积极推进城乡职业培训资源统筹，实现更高质量的就业。不断完善社会保障体系，努力扩大城乡社会保险覆盖面，加强完善和衔接各项制度，增强公平性、适应流动性、保证可持续性。积极构建和谐劳动关系，推动建立源头治理、动态管理、应急处置相结合的劳动关系工作机制。着力打造太仓人社“阳光就业”、“阳光社保”、“阳光招考”等品牌，让人社权力始终在阳光下运行，不断提升人社形象和公信力。

（二）抓实人社队伍素质

基层人社部门直接面对群众，直接处置业务，需要具备精准解读政策、协调沟通、业务处置和办公自动化应用等能力。要对“知识不够、本领不强”进行再认识，积极采取措施，培育人社业务专才。一是岗位工作基本能力。根据人社系统内设部门较多、业务专业性强的特点，要求做到“精熟一门，通晓两门”，即精熟本岗业务知识，通过学习和培训通晓其它两个岗位的业务知识，能够有效应对和解决新的、复杂的业务问题，逐渐由专才成为复合型人才，能够在多个岗位开展多样化、系统化服务。在此基础上，把“合适的人放在合适的岗位上”，特别要注意发现业务能力强的青年职工，通过表彰、升职等方式进行正面引导；二是行政执法专项能力。按分层普法要求，建立局党政班子成员学法制度，实施局中层干部学法用法能力提升培训，实行行政执法人员新法即时培训，促进法治学习制度化、常态化，使法治精神内形于心、外化于行。加强对全系统各单位和个人依法行政考核，在提拨任用干部时注重对依法行政能力的考察，尤其要持续加强对持有执法证人员的日常考核和能力提升工作，形成正确的激励导向。

（三）抓实人社权力监管

坚持问题导向，积极推进人社政务公开，坚持权力透明运行，建设风清气正的工作环境。一要强化责任监督。党政齐抓共管，落实主体责任和监督责任。把《人社局党风廉政建设工作要点》、《人社系统绩效考评办法》、《各镇区人社工作考评办法》、《人社系统创新创优工作制度》等制度有机结合起来，对全系统服务内容、办事程序、政策依据等进行全面规范，把政策制度、岗位职责、业务要素落实到每个岗位和每项业务；二要强化层级监督。形成责任的传导机制，一级抓一级、层层抓落实的责任体系。畅通行政复议渠道，在立案环节做到应受尽受，发挥行政复议在加强监督、解决争议中的重要作用。改进行政复议审理方式，建立行政复议专案专家论证制度，依法公正做出行政复议决定。发挥行政复议机关行政层级监督职能，探索试行行政复议建议意见制度，保障复议决定有效执行；三要强化环节监督。重点加强人事管理、就业和社保基金、公务员招考、技能鉴定、职称申报等关键环节的监督，防止出现漏洞，确保权力依法规范运作，基金管理规范运行。加强对关键岗位、环节的监督，重点加强“就业再就业资金、社会保障基金”专项资金的监管，重点解决各项资金使用拔付、审批流程、使用范围和“漏、跑、滴”问题，防止发生违反审批程序、超越法定权限的现象和行为。

（四）抓实人社服务效能

配合供给侧改革、新兴业态的发展，推进依法行政，提升人社服务质效。一是抓实人社主动服务。人社部门服务全社会各类群体，作为承担服务责任的一方要主动与接受服务的单位和群众进行互动，尊重各类群众的利益诉求，通过“倾听、辨析、交流”机制，实施双方以诚相见的联动互动，以此有效提高人社服务的准确性和社会满意度；二是依法化解劳动关系矛盾。完善劳动争议三方协调机制，人力资源和社会保障部门、工会、企业代表组成劳动关系协商平台，把劳动矛盾纠纷化解在一线。要把服务企业和维护职工权益相结合：围绕企业发展下功夫，向企业提供预防矛盾激化的系列服务，帮助企业加强劳动合同管理，实现保就业、保稳定。围绕职工权益下功夫。引导劳动者提升技能水平和就业竞争能力，实现体面就业；三是引导疏导群众诉求。对群众的不合理的诉求，要冷静思考，对照政策条款耐心细致地做好政策解释和情绪疏导工作，争取群众的理解和认同。依法实施信访终结，对涉法涉诉信访案件，通过教育引导、法律告知引导群众退出信访渠道，选择法律途径依法维权,实现维护当事人合法权益与维护法律权威的有机统一。

（五）抓实人社法治宣传

根据新形势下的新要求，人社部门要强化普法宣传，增强人社普法的针对性和实用性，扩大劳动法律法规的知晓面和影响力。一是开展分类普法宣传。联合人社学会、企业家联合会、国资委、工商联等单位，针对国有企业、非公企业、民办非企业单位，结合各行业、各单位实际分类开展法律法规咨询、座谈、宣讲，向用人单位赠送人社普法教材，使法律法规宣传覆盖到各镇区、各行业、各用人单位；二是创新普法宣讲平台。利用图书馆、博物馆、展览馆等公共文化平台和就业培训中心等公共就业服务平台，开展人社法律法规公益性宣讲。探索建立人社普法微博、微信平台，发挥新兴媒体平台的互动功能，实现普法宣传的高效化、便捷化。通过各种形式的宣传，增强劳动者法律意识，当个人劳动权益受到侵犯时，能自觉拿起法律的武器维权；三是突出普法以点带面。在各镇（区）劳动保障所（分局）建立法治工作和普法宣传联系点，为联系点提供法律政策咨询，对联系点开展法律培训，指导联系点依法调处劳资矛盾，接受联系点对人力资源和社会保障依法行政工作的监督。

【参考文献】

1、徐立新、李宁，“法治思维—法治人社建设的灵魂”，《人才资源开发》2015年21期。

2、刘文华、刘贞科，“关于全面推进法治人社建设的若干思考”，《中国劳动》 2016年01期。

3、程洁，“关于基层法制建设问题的思考”，《基层建设》2016年23期。