太仓市灵活就业人员社会保障机制建设的思考

太仓市社保中心课题组

【摘要】党十九大要求“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，积极解决灵活就业人员的社会保障问题。本文分析了太仓市灵活就业人员社会保障机制建设概况，分析了灵活就业人员参保率低、就业不稳定等问题，建议优化灵活就业人员社会保障机制，以保障灵活就业人员的基本生活。

【关键词】灵活就业人员  保障机制  经办服务

灵活就业人员是指以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员。包括由各级职业中介（人事代理）机构代管档案的与用人单位解除或终止劳动关系的失业人员、辞职人员、自谋职业人员以及从事个体劳动的人员等。《中华人民共和国社会保险法》也对灵活就业人员参加社会保险做出了详细规定，《社会保险法》第二章第十条、第三章第二十三条规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险、职工基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险、医疗保险费。而现实中，灵活就业人员一般没有固定的工作单位、工作时间及固定的收入。因此相比单位就业的劳动者，灵活就业人员的参保难度更大。而目前实际上，这部分群体的参保率也普遍较低。

一、太仓市推进灵活就业人员工作概况

     近年来，太仓市十分重视灵活就业人员的社会保障工作，从人员属性的确认、建立相应的政策制度，并积极提供服务。

（一）太仓市灵活就业人员基本情况

1.基本构成。近年来，随着劳动用工形式的变化，灵活用工和灵活就业快速增长。灵活就业人员的主要来源一是企业下岗、离岗、失业人员，主要受雇于小规模私营企业和个体经营户，或从事临时工、季节工等劳务活动，或从事个体经营；二是知识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员，一般具有较高的知识水平或特殊技能，多为自由职业者；三是进城务工的农民，主要从事建筑、装修、安装劳动，或保安、保洁、绿化管理、饮食摊点、家政服务及其他服务性职业。进城务工农民成为城镇灵活就业人员的主体之一。其中，灵活就业人数最多的是进城务工的农民和下岗失业人员，这两部分人约占灵活就业人员总量的80%至90%。

2.存在形式。太仓市现阶段灵活就业的主要人群是各类企业离岗下岗失业人员、个体工商户、个体从业人员、自由职业者及外来务工人员等。他们所从事的主要行业有建筑、装修、安装劳动，保安、保洁、绿化管理、饮食摊点、家政服务及其他社会服务性职业。这些行业属劳动密集产业，收入水平相对较低，具体来说：一是城市社区服务业，如养老服务、生活服务、家政服务等；二是城市公益性岗位，如保安、保洁人员、劳务派遣的人员、交通协管员等；三是加工制造业，如零配件生产、包装盒生产等，很多是由小型、微型企业包括家庭作坊和劳动组织来承担的；四是各类后勤及其他服务项目，特别是中大型企事业单位的后勤服务项目吸收了大量的灵活就业人员；五是商业服务业，这是目前城市灵活就业最为集中的一个领域，如街边小店、固定摊贩等。此外，独立服务型就业也大多集中在这一领域，如临时摊贩，家庭小时工等；六是正规部门的灵活就业，如临时工、季节工、服务员、推销员、高科技企业特别是小型高科技企业的劳务提供者，如软件设计人员和流动性较大、劳动关系较不稳定的高层次职员等。

3.就业特点。根据以上灵活就业人员构成及存在形式，笔者总结了太仓市灵活就业形式几大特点，主要表现是“不固定性与低关联性”。一是劳动关系不固定。灵活就业人员劳动关系不稳定，流动性强。有的虽属雇佣关系，但基本不签订劳动合同，劳动关系随时可能中止；二是收入水平总体偏低，绝大多数人员属低收入人群，灵活就业已经成为低收人群的代名词；三是工作时间不固定。非全职就业人员的工作时间依其从事职业的性质而定，如小时工通常为一天中某个时段，临时用工、季节工通常为一年内某几个月；四是岗位不固定。灵活就业人员组织松散，经常更换就业岗位，社会保险关系难以接续，数据难以采集、政策难以向其倾斜；五是社会保险的低关联性。太仓市现行养老保险制度主要是针对传统正规就业设定的，要求社会保险关系的建立以正规劳动关系的确立为先决条件。社会保险经办机构直接面对的是各个企业，而不是参保职工本人，解决个案问题的能力较弱，目前的管理模式不能完全适合对灵活就业人员社会保险关系进行管理。

（二）太仓灵活就业人员社会保障情况

1.灵活就业人员社保补贴。太仓市陆续推出针对各类困难灵活就业人员的社保补贴，具体来说：⑴针对就业困难人员，申报灵活就业的就业困难人员，按当年度最低缴费基数缴费额的50%给予补贴，补贴期限36个月。连续享受补贴期满时距法定退休年龄不足2年（含2年）的，补贴期限可延长至退休。⑵针对高校毕业生，高校毕业生实现灵活就业的，按照本市就业困难人员灵活就业社会保险补贴标准发放高校毕业生灵活就业社保补贴，补贴期限最长不超过2年。⑶针对因病（残）就业困难人员社保补贴，每年的个人缴费部分享受社保补贴，完全丧失劳动能力的，享受全额补贴；大部分丧失劳动能力的，享受80%的补贴。最长补贴年限到城保或居保累计缴费年限满15年为止。参加居民医疗保险，完全丧失或大部分丧失劳动能力的，每年的个人缴费部分享受全额社保补贴。⑷针对灵活就业人员职业伤害保险，伤残等级为1～4级的，享受全额补贴；5～6级的，享受80%的补贴。城镇企业职工养老保险缴费补贴至累计缴费年限满15年为止，医疗保险缴费补贴至按月领取养老金之月为止。目前针对就业困难人员的社保补贴最为普遍，据统计本年度（截至12月底）该项补贴已惠及4.7万人次，在保障灵活就业人员参保方面成效显著。

2.灵活就业人员社保经办服务。太仓市针对灵活就业人员参保出台了系列规范性文件，不断创新经办方式。具体经办上：一是划定参保对象。对本市户籍人员、外市户籍本市实际缴费年达10年以上人员、后延缴费员等三类可参保灵活就业人员作出明确规定；二是规范经办机构。符合参保条件的灵活就业人员，本着就近原则，到其户籍所在镇（区）社保经办机构办理参保登记手续。其他符合参保条件的灵活就业人员，则至市社保经办机构办理参保登记手续；三是创新缴费方式，灵活就业人员的社会保险费采用委托银行按月代为扣缴的方式缴纳，委托银行由市社会保险基金管理结算中心确定并对外公布。太仓市在国家政策的基础上，针对灵活就业人员的个体分散的特点，创新经办方式、提升服务水平，理顺灵活就业人员参保的档案托管、参保登记、缴费方式、中断缴费、月度结算、退休待遇审批及发放终止社会保险关系等各条块，建立起高效、便利的灵活就业人员参保经办体系。

二、灵活就业人员社会保障存在的问题

灵活就业人员社会保障制度经过多年的实践，制度建设方面日益加强，但在实际运行过程中仍存在一些问题，有不少需要提升的空间。

（一）灵活就业人员就业质量偏低

灵活就业的就业形式机动灵活，准入门槛低，吸引且包容了大量的就业者，但同时相比单位就业人员，灵活就业人员在就业状况上呈现出缺乏稳定性、低收入等特征。一是就业稳定性差。灵活就业人员采用弹性的工作方式，以劳务派遣工、临时工、短期合同工、零工、个体 经营等多种形式进行就业。灵活就业人员往往没有正规的社 会保险关系和劳动合同等束缚，导致流动性较强。二是就业报酬低。灵活就业人员几乎没有福利和津贴补助、多采用计件或计时形式支付，只能维持基本生活，有时还会面临失业的情况。工作的不稳定性决定了收入也不可能保持一定的水平；三是就业关系不规范。没有严格按照《劳动合同法》的规定，建立劳动合同关系。灵活就业人员一般从事临时性劳务作业，由于其工作形式比较灵活、一般具有短期性和不稳定性。雇佣单位常常以口头协议为主，很少与其签订正规的合同。灵活就业人员由于劳动关系的缺失将无法得到相应的社会保险关系和就业权益保障。

（二）灵活就业人员参保负担偏重

根据太仓市人力资源和社会保障局关于公布2017年度社会保险有关基数的通知（太人社险【2017】1号）规定，2017年度灵活就业人员缴纳社会保险费的缴费基数上限为16800元/月，下限为2300元/月，灵活就业人员缴纳职工基本养老保险比例为20%，而对比企业职工单位缴费比例19%、个人缴费比例仅需8%，灵活就业人员最低缴费额比企业职工最低个人缴费额高出276元。面对灵活就业人员收入较低、收入不稳定的现状，参保人员普遍反映目前太仓灵活就业人员养老保险的缴费率和缴费额偏高，按目前缴费标准有较大的压力，易出现断保。而目前的缴费水平是经过社会保险精算得到的结果，降低缴费标准将威胁社保基金运行安全同时也难以维持灵活就业人员参保退休应有的生活水平，这两者之间存在着天然的矛盾。同时，灵活就业人员缺乏经济能力，在领取养老金生活时，也缺乏足够的自我储蓄来保障生活水平。

（三）灵活就业人员参保意识偏弱

对于单位就业人员来说，五险覆盖面不断扩大，人们把他们看成是一种社会福利，是以近期的分担付出换来的未来的保障。但对于灵活就业人员讲，由于社会保障缺乏其宣传力度，受制于“养老儿防老”、“存钱养老”等传统观念，灵活就业人员养老风险意识不高，一些人根本不知道其价值所在；另一部分人虽然知道，但却不知如何去投保缴费，到哪里去缴，风险会不会很大，工作地点变化会不会影响保障水平；还有部分人本身就业困难，没有经济能力参保，但也因为不了解社保补贴相关政策，没有申报灵活就业人员社保补贴的意识。

（四）灵活就业人员信息更新偏慢

当前的社会保险信息平台只停留在本部门、本单位的日常工作处理中，所涉及的信息类目较少，信息来源也仅限于本单位的业务办理，与银行、地税等相关部门无法及时共享数据，相关信息更新不及时、不准确的情况时有发生，一定程度上影响到了到业务工作的效率，无法满足迅速增长的社会保险业务工作的需要。特别是灵活就业人员往往未签订正规劳动合同无法及时进行就业登记，而其自身没有参保的意识，社保部门也无法及时掌握其就业情况，这种情况下了很多灵活就业人员就会错过正常的参保缴费和待遇享受。往往到了职业伤害发生时、罹患疾病时或者到达退休年龄时，该人员的社保问题才会暴露出来。无形之中增加了社会保障制度的运行成本，也为灵活就业人员的社会保障埋下了很多隐患。

三、优化灵活就业人员社会保障机制的建议

（一）加强社保体系建设，提供有力制度保障

1.发展灵活参保模式。随着就业关系和就业体制的弹性化、灵活化和市场化，与灵活就业人员多样化、复杂化和分层化等特点相适应，建立多层次社会保险，以适应不同缴费能力的灵活就业人员的需求，以适应灵活多样的就业形式。制定政策时，应适当改变在原有政策基础上修补举措的做法，以战略和长远目光，在制度结构上做调整，扩大覆盖面，降低参保门槛，取消户籍限制，实行强制参保，使人人都拥有参保权力和义务。完善灵活就业人员的养老保险体系，总体原则是尽量使非全日制就业者享有与全日制就业者同等的权益，使临时就业者享有与正规就业者同等的权益，使家庭就业者和自营就业者获得与正规雇员类似的权益，即灵活就业人员享有同正规就业相同的待遇和权益保障。笔者认为，完善灵活就业人员的养老保险政策，要把握规范性和灵活性两大原则，灵活就业人员社会保障制度的建立既要与己有的保障制度相衔接，体现规范性，又要充分考虑灵活就业人员自身的特点，体现灵活性。

2.健全引导激励机制。国家政策规定城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险；城镇个体工商户和灵活就业人员退休后按企业职工基本养老金计发办法计发待遇。按照现有政策，灵活就业人员参加职工养老保险，缴得越多、缴得越长，养老金发放标准越高。但现实中，“多缴多得”的激励机制还不够完善，作用未能充分发挥。笔者建议，在当前就业形态渐趋灵活化的背景下，应该进一步出台鼓励措施，引导和激励灵活就业人员积极缴纳养老保险费，并且鼓励有意愿、有能力的灵活就业人员能够选择较高的缴费档次，通过多缴费，多领取养老金；还可采取按照缴费年限增加计发比例等办法，建立并完善缴费年限越长、养老金水平越高的激励机制。

（二）加强社保稽查，促进社保扩面增量

维护劳动者的合法权益，是做好社会保险工作的根基。社会保险涉及广大劳动者的切身利益，是构建和谐社会的前沿阵地。社会保险经办机构要从维护参保职工的合法权益出发，认真贯彻落实《社会保险法》，以规范劳动用工合同为基础，以用工年检和社会保险年检工作相结合为手段，以农民工和临时性用工的参保为重点突破口，促进个体劳动者、灵活就业人员和城镇居民的参保工作。建立起社会保险扩面征缴工作的整体联动机制，加强部门之间的协调配合，运用行政、经济、法律等手段，全力推进社会保险扩面征缴工作。社会保险经办机构健全完善缴费申报制度，通过强化稽核审计工作和加强各项社会保险业务工作的相互配合和制约，把好缴费基数审核关，杜绝社会保险费“跑、冒、滴、漏”现象的发生，努力做到应核尽核、应收尽收。

（三）加强社保政策宣传，优化参保社会氛围

目前，灵活就业人员参加社会保险的社会氛围相对较差，笔者认为，可以通过以下途径为其参加社会保险创造条件，提高灵活就业人员的思想认识。提高灵活就业人员参保率的关键，在于转变其自身观念，树立良好的参保意识。作为社会保险提供者的政府，应该加大政策宣传力度，使社会保制度的原理、目的、参保方法等更加清晰易懂，为灵活就业人员参加社会保险创造条件，进而推进灵活就业群体参保率的提升。

（四）拓展社保信息系统，提供便捷高效服务

1.加强网络平台建设。灵活就业人员就业的特点是流动性强，相对来说，其社保关系转移和接续较为频繁。因此，根据这些特点，建议逐步打造“智慧社保”等模式，通过网上社保大厅、手机APP、微信公众服务号、自助设备终端等多种渠道，为参保人员提供社保政策、个人权益、养老金发放及其待遇调整记录等相关信息查询。通过信息平台为参保人员提供个性化定制服务，使得灵活就业人员方便参保缴费、转移接续。

2.加强信息化管理。目前，太仓市社会保险信息化水平工作尚需优化，针对管理服务中灵活就业人员实际就业与社保信息系统中数据不匹配的矛盾，我们应全力加快社会保险信息化建设步伐，在全市建设起各险种数据集中、统一的社会保险信息系统，形成覆盖全部参保人员和参保单位的数据资源库，并将网络终端逐步延伸到全市各个社区劳动保障平台，实现社会保险主要业务的全程信息化管理。同时，应将社会保险信息管理系统加入国家经济信息网络，实现与统计、银行、税务、公安、教育、保险等有关部门管理系统的互联，满足劳动力资源、工资、就业、社会保险等信息资源共享的需求。

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5.刘均，“灵活就业人员参加社会保险相关问题思考”，《劳动和社会保障法规政策专刊》，2017年1月第1期。