从运行机制上加强社保基金安全监控的思考——基于太仓市社保基金监控实践

钱琼瑛

【摘要】社会保险基金是国家用以保证社会成员的基本生活和医疗所需要的资金，其作为社会成员的“保命钱”和“救命钱”，关系到社会成员的生存底线与社会稳定。本文分析了社保基金监管面临的职责分散、控制乏力以及阻力，提出按照社保基金监管新法规，协调联动，从根本上保证社保基金的安全。

【关键词】执行法规  规范监管  基金安全       

党的十九大提出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。要有效实施这一战略工程，强化社会保险基金的安全监管，是重要的基础和前提。近年来，太仓建立并逐步完善了社保基金监管的相关制度，实行社保基金的征缴、支付与财政、税务、公安户政和定点单位的联网，通过基金监管体系的积极控制，取得了显著成效。2016年，人社部门组织力量对全市6700余家参保单位缴费情况实时清查，及时处理预警平台上出现的预警信息。通过地税部门核查催缴同时在太仓日报上以公告形式催缴，共处理了64家相关单位。推进医保定点药店监管减少基金支出4000万元。规范管理社保基金，各项基金滚存结余69.86亿元。

一、社保基金监管的政策要求

（一）党中央关于社会保障的总体要求

党的十八大提出：坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系；十九大提出：全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

社保基金是社会保险制度正常运行的物质基础，建立可靠的基金监管制度，确保基金的安全和完整，积极维护劳动者合法权益，是社保体系可持续运行的基本前提。基于党中央对于社会保障体系建设的总体要求，人社部在社会保障“十三五”规划中明确基金监管从四个方面着手：一是完善社会保险基金预决算制度，努力实现财政对社会保障投入的规范化和制度化。二是建立健全基金监督行政执法规程和自由裁量基准制度，强化基金收支、管理和投资运营全过程监督检查。三是完善社会保险欺诈查处和移送制度，健全基金监督行政执法与刑事司法衔接机制。四是完善基金监督信息系统，健全社会保险违法失信行为联合惩戒机制。

（二）《社会保险法》基金监督的规定

2010年10月28日，全国人大常委会颁布《中华人民共和国社会保险法》， 2011年7月1日开始实施。这部保障和改善民生的法律，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，具有十分重要的意义。

其中第十章 社会保险监督：第七十七条 县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查；第七十九条 社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。

（三）《江苏省社会保险基金监督条例》实施要点

2016年1月15日，江苏省第十二届人大常委会第35号公告颁布该《条例》由，于2016年7月1日起施行。该《条例》第七条：县级以上地方人民政府应当建立健全社会保险基金安全管理责任制，支持、督促社会保险相关部门和机构依法履行社会保险基金管理和监督职责，保证本统筹地区管理的社会保险基金安全完整和有效运行。

这个《条例》是与社会保险法相配套的社会保险基金监督方面专门的地方性法规，是我省在“法治江苏”建设进程中迈出的重要一步。该《条例》规定：要建立健全人大监督、行政监督、内部控制和社会监督“四位一体”社会保险基金监督体系，不断完善社会保险基金监督制度，依法规范社会保险基金收支行为，严厉查处违法违规行为，防范和化解基金管理风险，保障基金安全，更好地维护广大参保人员的合法权益。

二、社保基金安全监管面临的挑战

目前，太仓全市办理工商执照的各类单位1.2万余家，参加社会保险的企事业单位7000余家。宽口径就业42万人（据太仓市统计局口径），参加社保34万人（其中中断缴费4万人）。基金平衡关键在于缴费人数、缴费基数和比例，现在收入增长缓慢，支出却快速刚性增长，造成太仓基金当期不平衡局面。

（一）参保扩覆问题

客观上，目前我市参保还有不小的拓展空间。一是企业消极应付问题。企业因为用人成本和缴费压力，对组织职工参加社保认识不足，主要是小微企业、建筑行业、酒业、餐饮业等参保不足；二是职工观念问题。太仓外来务工人员较多，部分年轻务工人员宁愿多拿现钱而不愿缴纳个人部分的社保费，即使用人单位愿意参保也是如此，这种情况在年轻劳动者中表现较为明显；三是特殊群体缺保问题。根据社会保障属地管理结算的原则，这类人群主要指本市户籍的年轻无技能人员、大龄低技能人员、重残和特困类人员。这些人群工作时断时续，基本生存压力很大，时而参保，时而“断保”。

（二）缴费基数问题

国家政策规定社保缴纳应按照个人上年度月平均工资为基数，但实际上目前全国各地大多数企业是按照最低缴费基数缴纳的，这是一个全国普遍存在的问题。近年来，太仓市缴费基数所设置的下限与周边县市相比，持续处于中等水平。大部分的企业单位未按“社保法”如实申报缴费基数，而是按照基数申报下限（60%）进行申报。2016年，国家审计署对江苏省工伤保险进行审计，查实我市“苏州现代货箱码头有限公司”2015年12月社保缴费基数为148.4万元，2014年平均月工资总额为226.43万元，经测算2015年少缴工伤保险费18万元（已要求企业补缴）。值得高度重视的是，按照最低基数缴费是全国性的问题，企业若按照实际工资总额缴纳社保，成本压力必然进一步加大，很可能通过各种渠道向市委市政府反映。若不按照“社保法”规定据实申报，就难以真正执行《江苏省社会保险基金监督条例》，还可能会引发集访、网上曝光等群众性矛盾，影响社会稳定。这类纠纷面广量大，处置难度也很大，必须引起高度警觉。

（三）内控管理问题

目前，从全国各地社保基金监控来看，总体上制度要求很高，但执行机制的周密性、配合度以及执行能力都存在差距。一是机制制衡问题。主要表现在授权控制机制不完善,授权范围、批准方式、权限、程序和责任等不明确，业务档案资料保管（电脑信息、纸质档案）制度不明确,对涉及的相关资料留存、归档监管存在空白。以至于出现了一些问题，比如昆山套取基金案例。昆山社保工作人员利用自己社保一线窗口人员的便利条件，对亡故抚恤金重复制单，几年时间套取200余万元，连带业务科长因为追责要影响公职。再比如湖南祁阳挪用社保基金案例。祁阳县一个镇劳动保障服务站社保干事申某利用职务上的便利，挪用城乡居民养老保险基金500余万元；二是人员能力问题。从社保基金监控的专业素质要求来看，业务人员应该是具有财会、审计类专业背景的大专以上人员，具有一定的电脑操作能力，最好还要具有社保一线窗口的实践经验，但实际情况是社保经办机构编制不足,太仓社保、医保的一线窗口结算人员多为合同制职工，因为实行一窗式结算，不论涉及多少时限的各种业务一次性办结，其业务自控与监控、信息系统控制等方面专业素质明显不足；三是资源分散问题。县级社保机构编制本来就不足,再加上养老、医疗、失业、工伤生育各项业务分别开展,造成人力资源分散，难以形成合力。从太仓社保基金监控的运行来看，局里基金监管科2人、审计监察室1人，社保结算窗口，有负责审核的人员，医保结算也有审核人员。这些审核都是常规审核，因为工作量大、时间紧，一般情况下的常规审核并不细致，不会进行当前业务与以前业务的连通审核，整体上主要是完成程序任务。各方面的监管力量没有形成合作，也就难以形成合力。

（四）社会联动问题

社会保险基金监管，涉及面广、资金量大、关注度高，是压力大、阻力大的社会化工程。目前，太仓市这项工作涉及到7000余家参保单位和60万参保人员技术含量高，处置难度大。一是联合监管平台问题。建立社保基金“阳光”监管平台，形成财政、人社、地税、工商、银行等部门相互支持、相互制约的监管体系。运用监管平台管理社保基金，对就业基金、养老保险、医疗保险、工伤保险等实施定期专项检查，以查促管。同时，建立市、镇、村三级公开透明的定期报告制度和公示制度，主动接受社会监督，等等，这些平台，都还需要进一步完善；二是部门配合问题。客观上，我们太仓职能部门联动还存在一些问题。比如，人社部门与税务部门配合不够，尚未进行数据实时传递，不能够通过企业纳税记录掌握企业职工的工资及其它收入的准确数据。再比如，人社部门与工商部门联动也配合不够，2015年实施“三证合一”时，我们已经停止社保登记。2016年省工商局推动“五证合一”，现在我市因工商部门机构合并尚未启动该项工作，不能够实时将新注册的企业以纸质或电子方式通报过来；三是专项监管问题。专项监管，必然涉及具体的监管对象，往往存在配合问题。比如，我们进行医保基金监管，就必然涉及医保定点机构。客观上，太仓市医保基金运行方面存在一些问题，诸如冒名看病、违规用卡，医患合谋套取基金等现象不同程度存在。我们采用医保基金额度的办法控制医保基金的过快增长，但医院方面有不同想法。再比如，我们要根据《社会保险法》扩覆征缴，必然面临劳动密集型企业基础管理薄弱，参保率低、缴费基数低、参保意识低的实际问题。这些，都为我们的专项监管带来了难度和阻力。

三、加强社保基金监管的路径

按照十九大“建设可持续多层次社会保障体系”的精神，规范执行《江苏省社会保险基金监督条例》，明确责任担当，更好地履行监、管职责，保障基金安全，维护群众利益。

（一）强化政府主体责任

按照江苏省《条例》规定，县级以上地方政府应按照谁管理谁负责、谁审批谁负责原则，建立健全社保基金安全管理责任制，保证本统筹地区管理的社会保险基金安全完整和有效运行。政府主要负责人对社保基金安全负主要领导责任。

（1）经费支持。政府对社保事业给予必要的经费支持，主要包括两个方面：一是财政补贴：是指县级以上人民政府应当根据社会保险法律法规和政策制度的规定，按项目、按标准、按人头、按年度等给予相应的财政补贴，如：城乡居民基本养老保险个人缴费补贴、基础养老金补贴，城乡居民基本医疗保险补贴；二是财政兜底：当社会保险基金出现支付不足时，县级以上人民政府应当给予补贴。财政兜底责任主要针对基本养老保险，必要时，对其他社会保险也同样适用。

（2）严格监管。政府建立健全社保基金监督管理制度，保障基金安全、有效运行。一是政策体系建设方面，最核心的社保基金收支政策（包括：缴费基数、费率、支付的项目、标准、对象、范围等）主要由国家和省制定，地方政府及其相关部门应当在国家和省规定的框架下，有限度的制定本地的收支政策；二是经办管理服务方面，社会保险经办等社保基金管理相关机构应当按照各自职责分工、政策规定和经办规程，具体实施社保基金收支、管理和投资运营相关工作，不得办理国家和省禁止办理以及已明确限定范围以外的事项（无授权的事项）。

（二）强化市人大专项监督

按照江苏《条例》规定，社会保险基金监控的基本框架由人大监督、行政监督、内部控制和社会监督“四位一体”监督体系共同构成。其中，人大监督的主要责任是：依法对本级人民政府社会保险基金预决算、收支、管理、投资运营以及监督检查情况实施监督。向本级人大代表通报并向社会公布：一是本级人民政府对社会保险基金收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告；二是本级人大常委会对专项工作报告的审议意见或者决议；三是本级人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告。

今后，我们人社部门要按照这一要求，加强与市人大的联系、汇报。专门组织相关局系统相关部门，联合整理思路，撰写我市社会保险基金收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告。

（三）强化相关部门协调联动

按照江苏省《条例》规定：“社会保险行政部门、财政部门、审计机关、地税机关应当建立健全社会保险基金现场监督制度，按照各自职责对社会保险基金运行情况进行现场监督检查”，据此，我们的社保部门要规范履行社会保险基金征收检查的管理职能，以积极的姿态与相关部门配合。一是与财政部门配合。积极配合市财政部门规范基金管理行为，通过积极主动的交流沟通，在基金预算、年中追加预算等方面协调一致；二是与税务部门配合。社保部门与税务部门强化配合协调，争取尽早进行数据实时传递，通过企业纳税记录来掌握企业职工工资及其它收入的准确数据；三是与工商部门配合。按照国家工商局和相关部门简化办证手续，推动“五证合一”的要求，去年江苏省工商局就开始推动“五证合一”，太仓因工商部门机构合并尚未启动，我们要主动联系，争取以后工商部门及时将新注册的企业通报给我们，以便于我们扩覆征缴。

（四）强化社保基金实时监管

按照江苏《条例》要求，要建立健全社会保险基金现场监督制度，明确监督检查的对象、范围、项目和内容，按照各自职责对社会保险基金运行情况进行现场监督检查。一是明确行政监督部门。由财政部门、审计机关、地税机关、监察机关和人民银行分支机构等，对社保基金实施相关行政监督；二是明确监督主要内容。包括基金财务、会计制度执行情况；基金预算编制、调整、执行和决算情况；参保单位、参保人员申报、缴纳社会保险费情况；社会保险待遇审核和基金支付情况；三是明确监督对象。社会保险行政部门、财政部门、地税机关和相关工作人员；社保经办机构、社保征收机构、社保基金财政专户管理机构及其工作人员；医疗机构、药品经营单位、工伤康复机构、工伤伤残辅助器具配置机构等社保服务机构和职业介绍、就业培训等就业服务机构及其工作人员；参保单位和参保人员。

（五）强化人社部门内控建设

按照江苏《条例》，我们人社部门及社保机构，是社保基金监督的主责部门，要切实负起责任。我们前些年在基金监控方面做了很多工作，也取得了实际成效，但与《条例》的要求相比较，在广度、高度、深度等方面，差距很大，需要我们高度重视，抓实抓细。一是研究制定基金安全管理机制。在市政府统一领导下，研究制定太仓市社会保险基金安全管理责任制，明确社会保险基金安全管理的主体责任和监督责任，确保本统筹地区管理的社会保险基金安全完整和有效运行；二是研究制定监督具体办法。主动协调有关部门和机构，对《条例》明确的监督制度和实施机制，特别是由人社部门和经办机构牵头实施的事项，要逐一研究制定贯彻落实的具体办法和措施，并认真组织实施，确保各项监督制度真正落地落实；三是提请市政府成立社保监督委员会。履行监委会办公室工作职责，组织监委会组成人员进行社会保险相关政策和业务培训，根据需要考虑聘请会计师事务所定期对太仓社保基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计；四是研究监督队伍建设。考虑配齐配强监督人员，确保事情有人做，从人员安排以及岗位责任上解决行政部门和经办机构监、管问题，防范、管控社会保险基金收支、管理和投资运营过程中存在的缺陷和风险，保证职责范围内社会保险基金专款专用、安全完整；五是梳理本市社保基金监管政策。对太仓原政策规定以及相关审批事项等进行清理。凡与相关法律法规、政策制度以及《条例》相抵触的地方政策和规定要立即废止，及时按照《条例》进行修订，使得我们的社保基金管理和监督工作有章有法。