太仓市构建更可靠社会保障体系的实践与思考

太仓市人社局课题组

太仓市现有本市户籍47.7万人，常驻人口71万人。全市基本养老保险51.4万人（企业职工养老保险47.39万人，机关事业1.15万人，居民养老保险2.81万人），医疗保险59.4万人（基本医保46.81万人，居民医保12.59万人）。

一、十八大以来推进社会保障体系建设做法及成效

（一）政策措施

1.扶持特殊群体。2011年，印发太政办[2011]23号《关于对社会特殊群体实施社会保障政策扶持的意见》，十八大以来持续执行该文件。一是精准划分六类人群。本市户籍中以灵活就业人员身份参保的重残人员、低保对象、低保边缘对象、低保边缘对象中的残疾人、原国有和大集体企业以及事业单位下岗人员、原缴纳农保人员等6类人群，均为扶持对象；二是分类给予参保补贴。对于上述人群以灵活就业人员身份参加养老保险、基本医疗保险的分类、按照不同比例予以补贴。比如,低保边缘对象缴纳基本养老保险费20％的比例中，补贴12％，个人只缴纳8％；三是医保结报倾斜。失业人员在领取失业金期间参加基本医保的其缴费由失业保险基金列支，期间住院的医疗费用在政策范围内100%结报。

2.被征地农民保障平稳衔接。按照江苏省政府93号令，于2015年3月出台太政规〔2015〕4号《市政府印发<太仓市征地补偿和被征地农民社会保障办法>的通知》。一是规范政策衔接。对于失地认定时间点、失地比例的认定、土地补偿费等敏感问题，进行规范处置，依法纳入；二是加强过程监管。按“分级负责、属地管理”原则，国土、财政、人社部门各负其责，加强对征地资金收缴和使用的监管，督促各镇（区）落实征地规定，规范资金管理。目前，全市已办理8786人，基金到位5.96亿元，2639人转办了基本医保。与2004年市政府36号文件平稳衔接，现全市被征地农民14.6万人，纳入城保范畴13.8万人，其中7.6万人领取1341元/月的城保养老金。

3.实施大病门诊保险制度。2015年6月，印发太政规〔2015〕5号《太仓市大病门诊医疗保险办法（试行）》，在大病住院保险基础上实施大病门诊保险。一是全面覆盖。大病保险覆盖职工基本医保、居民医保人员。二是适当倾斜。医保药品及诊疗目录范围内所发生的自负费用都纳入结报范围。对重特大疾病（如：骨髓移植、戈谢病等）门诊必须使用医保目录以外的自费医疗费用，予以适当倾斜。享受大病保险补偿的农村居民、城镇居民和学生等三类人员实际结报率普遍提高了12个百分点，城镇职工实际结报比例提高了6.1个百分点。在全面提高结报比例的基础上，有效的缩小了社会医疗保险在人群之间的差距。医疗费用超过15万元的实际报销比例普遍达到80%以上。

（二）规范管理

配合审计部门进行社保基金实时审计，对审计中出现的各项问题及时沟通，对审计报告中出现的问题及时整改。侧重抓实医保运行管理：一是推进“医疗保险支付方式改革”。拟定实行办法，由市政府发文，在公立医院推进总额控制下按人头结算；二是控制医保基金额度。探索实行对住院费用实行“总额控制”下按病种分值付费，扩大单病种范围，通过单病种临床路径的制定，既保证医疗质量，又控制好结算费用，减轻病人经济负担；三是抓实精细化管理。加强定点零售药店监管，遏制以药易药、以药易物等非规范用卡现象。开展通告明查、突击普查、专项稽查、联合检查的“四查管控”。2015年7月至2017年6月，对123家违规定点药店进行扣分扣款处理，其中44家暂停，1家取消协议，1家取消定点。两年来总额控制和限制非规范用卡，节约基金6000万元。

（三）延伸服务

加强社保经办管理服务规范化、标准化、信息化建设，实施社保经办“一窗式”服务。全市4066家单位签约申请“CA认证”并开通使用“劳动保障网上业务”，业务量已覆盖参保人员的92%。全面推进社会保险服务平台前移，在五个乡镇（区）设立医保结报站。打造“社保15分钟服务圈”，全市建立劳动保障服务站147个。全市退休老人纳入社会化管理服务17.1万人。通过开展亲情慰问、免费健康体检、组织各类活动、倡导文化养老等举措，让老年人感受阳光关爱，保持青春活力。

（四）主要成效

    保障水平不断提高：一是养老待遇提高。企业职工人均养老金水平由2011年末的1485元，增至目前的2106元，居民养老保险月均待遇水平由2011年末的356元，增至目前的月均574元（含参加居民补充养老保险）,土地换保障人员月平均养老金由2011年末的665元，增至目前的1341元；二是医保水平提高。构建了基本医保、大病保险、医疗救助三层医保体系，持续实施医保向基层、向老人、向特殊疾病、向特殊人群的“四个倾斜”，职工基本医保政策范围内的住院结报比例由2011年末的88%提高至目前的92%,城乡居民医保由2011年末的60提高至目前的75%。2011年开始探索大病住院医疗保险，医疗费用10万元以上患者的实际结报率普遍在80%以上。2015年7月建立“大病门诊补充保险”制度，对参保人员所发生大额门诊自负医疗费用给予一次性定额补助。门诊自付费用超过起付标准部分平均补助比例不低于50%。

二、面临的矛盾和问题

（一）全面覆盖问题

一是企业消极应付问题。企业因为用人成本和缴费压力，对组织职工参加社保认识不足，不能组织全员参保，主要是小微企业、建筑行业、酒业、餐饮业。职工依据《社会保险法》起诉单位不给自己缴纳社保，只能通过行政诉讼、行政复议的方式进行申诉，对农民工而言，十分麻烦且耗时太多；二是职工观念问题。太仓外来务工人员较多，部分年轻务工人员宁愿多拿现钱而不愿缴纳个人部分的社保费，即使用人单位愿意参保也是如此，这种情况在年轻劳动者中表现较为明显；三是特殊群体缺保问题。主要是年轻无技能人员、大龄低技能人员、重残和特困类人员。这些人群在市场化竞争中处于劳动力市场低端，主要从事苦脏累工作，收入偏低，工作时断时续，基本生存压力很大，时而参保，时而“断保”。这些因素导致社保基金收入通道收窄、养老基金的支撑能力减弱，同时导致保障功能减弱。

（二）基金平衡问题

基金平衡，是社会保障的前提和基础，但从太仓的实际情况看，压力很大。从养老保险分析：经济增速放缓，企业减员收缩，通过扩面增加基金收入难度加大。相当部分企业未按“社保法”规定如实把福利费、分红、津贴等计入缴费基数。这类纠纷面广量大，处置难度也很大。同时，太仓老龄化明显，60岁以上达30.6%，退休人员递增速度快，目前的赡养比仅2：1。养老保险待遇水平按照国家统一部署规范调升，被征地农民养老金也随之提升。这几年，随着社保支出刚性快速增加，收入增长幅度处于停滞状态，造成养老保险收支不平衡，每年的当期赤字3亿元左右；从医疗保险分析。由于全民医保的推行、结报范围扩大以及结报标准提高，老龄化导致退休人员比例增加、人均缴费额下降、人均费用支付额上升，再加上定点医疗机构医疗服务行为不够规范、定点医疗机构药费支出比例增加等因素，每年基本医疗纯基金赤字1亿多元。

（三）待遇差异问题

太仓各群体养老待遇差距形成的历史原因较多。一是参保群体复杂。太仓1986年开始实施合同制职工养老保险，先后有很多类别的参保。由于各时段、各类群体促进参保的政策措施不同、财政支持力度不同、参保的定位不同，最终导致待遇标准各不相同。太仓现有17万城乡养老人员，主要分为“城保”、“土保”、“农保”、“居保”。这些年，经过积极的制度整合，原“土保”人员退休后直接进入了“城保”，或转为“居保”。各类人员只能按当时参保身份领取专属类别的养老待遇，不可能在退休后改变属性和待遇；二是待遇差距明显。2017年，我市城镇职工退休养老金人均2106元，“土地换保障”养老金人均1341元，而居民养老金（含补充保险）仅为574元。另外，由于太仓市城镇居民和农民最低生活保障标准已提高至875元/月（2017年7月起实施），并实现城乡一体化。与其相比，居民养老保险（574元）待遇水平仍然偏低，导致一部分人员宁可吃低保也不愿参加城乡居民养老保险。

（四）基金管控问题

社保基金的管控，是综合性、社会性工作，受到方方面面的制约和影响。一方面，职能部门联动存在问题：人社部门与税务部门配合不够，尚未进行数据实时传递，不能够通过企业纳税记录掌握企业职工的工资及其它收入的准确数据。再比如，人社部门与工商部门联动也配合不够，2015年实施“三证合一”时，我们已经停止社保登记。2016年省工商局推动“五证合一”，现在我市因工商部门机构合并尚未启动该项工作，不能够实时将新注册的企业以纸质或电子方式通报过来；另一方面，社保队伍的专业能力存在问题。以太仓医保为例，现有医保经办30余人，而正式编制仅有12名（顶岗的均为合同制工人），要承担全市57.7万医保参保人员结报工作，再加上参保人员身份的多元化及服务需求的个性化，医保监察执法人员临床专业水平欠缺，导致监管的技术力量不足，造成部分医保基金无谓流逝。

三、目标定位和对策措施

（一）目标定位

坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，按照增进公平性、适应流动性、增强可持续性要求，进一步深化社会保障制度改革，扩大覆盖范围，强化基金管理，提高服务能力，稳步提高待遇水平，形成覆盖城乡的更加公平可持续的社会保障体系。城镇职工社会保险和城乡居民社会养老、医疗保险参保覆盖率均巩固在99%以上。到2020年，居民医疗保险人均政府补助超1000元，职工医保住院费用政策报销比例保持90%，居民医保住院费用政策报销比例稳定在75%以上，大病保险制度持续完善，各类社会保障待遇标准稳步提高，基金抗风险能力显著增强。

（二）对策措施

1.加强全面覆盖。从我市人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发，积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战。一是加强全民登记实用效应。通过全民登记为全面覆盖摸清底数，扩大社会保险知晓率和受众率。信息登记做到“查不漏户、户不漏人、人不漏项”，为社保覆盖全民和精确管理提供有力支持。利用这一契机，宣传社会保障“多缴多得、多劳多得”的制度公平特性，利用互联网技术，依托新闻媒体、政务微博、门户网站等渠道，扩大社会保险知晓率和受众率；二是加强职能部门协作。人社部门与税务部门加强及时对账，加快数据传递，及时掌握企业职工的工资情况，督促企业据实申报基数。与工商部门协作联动，积极协助推动“五证合一”，及时掌握新注册企业信息并督促其登记参保；三是加强劳动监察督促。劳动监察大队、仲裁院、信访调解中心紧密协作，针对部分企业采用各种方法抵制参保和部分企业少报缴费基数的行为，要利用制度机制开展基金专项稽核，及时进行规范查处，逐渐杜绝漏报瞒报现象。

2.加强倾斜扶持。专项研究国家、江苏省相关政策精神的契合点，不断完善针对弱势群体的社会保障扶持体系。继续对全市6000多名困难群体和处于困难边缘人群开展深入调查，科学测算财政补贴需求，统筹予以政策倾斜扶持。一是完善特惠群体动态管理机制。社保特惠对象一直处于动态变化状态，要利用全市村（社区）劳动保障协理员进行全面调查，加强人社部门与民政、残联、总工会等部门的联动，对所有应该享受扶持、救助的对象进行确认，对于不符合条件的居民却在享受政策优惠的人员及时终止享受；二是加大特惠倾斜力度。比如，医保补贴，按照特惠倾斜的原则，低保、重残、优抚对象等以灵活就业身份参保，缴纳基本医疗保险和土保住院保险的人员，也应该从政策层面适时调整补贴标准；三是引导帮扶“断保”人员。要从政策鼓励、缴费基数、补交时段、便捷服务等方面综合考虑，从制度允许、制度吸引角度鼓励“断保”人员积极“续保”，有效保障他们找工作期间的社保待遇。

3.加强基金管控。注重社保基金运行质量，加强队伍能力建设和管控机制建设。通过专项培训和岗位锻炼等方式，提高经办队伍专业水平。一要加强预算执行力度。密切关注基金收缴支付情况，牢固掌握基金运行动态。在取得的新生数据基础上，及时分析基金预算执行情况，发现问题及时解决；二要加强第三方监管。将政府职能转变、引进市场化机制、管理式医保和健康管理理念有机结合，通过第三方医保服务质量专家评审委员会，对定点医疗机构医疗行为进行科学合理的评估，监管部门利用评审信息及时发现问题；三要加强违规处置。与公安部门联动，对于冒领养老金人员，及时追缴并进行依法坚决处置。强化对定点医疗机构、定点零售药店、参保单位、参保人员及经办机构工作人员的行为监督，按查实违规费用的一定比例给予奖励，充分调动广大群众参与监督的积极性。

4.加强待遇调整。按照国家政策法规和省里的统一部署，慎重推进各种群体养老待遇的衔接工作。一要梳理各种群体。我市农村养老保险主要包括老农保、老居民、政策性户口农转非、被征地农民、退养等多种形式退休的以及享受基础养老金的人员。要测算各类人员的待遇差距，研究调升资金缺口，资金来源；二要评估基金承受能力。调整社保补贴和养老金待遇机制，确定调整范围和调升标准，涉及到太仓区域性社保政策的调整。按照规定当年度赤字须属地解决，充分考虑地方财力的承受能力，与省里相关政策进行比对梳理，寻找反映路径，争取进行政策对接。

5.加强延伸服务。利用先进的服务技能和信息技术，使参保单位和广大群众能获得优质高效的社保服务。一是提高服务能力。健全办事窗口、配置办公设备、招用高校毕业生特岗经办人员、保障工作经费，确保社区社保经办人员安心工作，引导他们不断提升服务能力；二是简化办事流程。按照“能简化的环节一律简化、能省略的资料一律省略、能集中的业务一律集中”的原则，统一制定镇（区）、村（社区）两级经办点的社保业务办事流程，确保群众能够就近规范办理社保业务；三是拓展信息服务。建立有效的信息采集、分类、加工、存储、交换、发布等的管理制度，更好地利用有限的信息资源，统一技术标准，实现上级社保部门及政府相关部门间信息资源有效共建共享。深化社保条线联网。推进跨部门协作，通过异地业务的开展，异地就医、网上退休资格认证、网上养老、医疗社保的转移，减轻经办压力，提高正确率和经办效率。

附:政策措施

扶持特殊群体。我市于2011年印发太政办[2011]23号《关于对社会特殊群体实施社会保障政策扶持的意见》，十八大以来，持续执行该文件，强化社会特殊群体社会保障的政策扶持，提高全市社会保障整体水平：⑴本市户籍中的重残人员，以灵活就业人员身份参保的，其在企业职工基本养老保险费20％、基本医保费10％的缴费，均予以补贴；⑵本市户籍以灵活就业参保的低保对象和低保边缘对象中的残疾人，其缴纳的企业职工基本养老保险费由财政和市再就业基金予以补贴；⑶本市户籍以灵活就业参保的低保边缘对象，其在企业职工基本养老保险费20％的比例中，由市再就业基金补贴12％，个人只缴纳8％；⑷原国有、大集体企业和事业单位下岗人员以灵活就业参保、距法定退休年龄不足5年的，按其缴纳的50％给予社会保险补贴。其享受社保补贴期满时距法定退休年龄不足2年的，补贴期限延至退休；⑸失业人员在领取失业金期间，参加基本医疗保险的，其缴纳的基本医疗保险费由失业保险基金列支。期间患病住院治疗的，医疗费用在政策结报范围内全额结报；⑹原缴纳的农保缴费年限可按2比1折算为城保缴费年限，不足15年城保缴费年限的，其不足年限可按当年度灵活就业人员缴费标准一次性补缴后转入城保，市财政给予5000元补贴（此项于2015年7月按省里规定停止实施）；⑺提高社会救助对象医保水平。市财政按每人每年50元标准，一次性注入基本医保大病补充医保基金统筹使用。