县域视角下提升就业政策执行效应思考——以江苏省太仓市为例

 太仓市人社局课题组

【摘要】根据我国的的行政体制，县域政府规范性文件对于特定县域构建就业促进体系具有规范、指导、引领作用。本文分析了县域范围就业政策中的行政特质、地域特质和群体特质。分析了执行就业政策面临的政策繁复、时限不清、内容交叉和依赖政策等问题。建议全面梳理政策，调整待遇标准，加强执行衔接和过程监管，从整体上提升县域就业政策的执行效应。

【关键词】县域  就业政策  执行效应

新中国建立以来，随着社会主义经济模式的总体框架的逐渐形成与调整,就业作为社会主义经济政策体系的重要构成内容，也随之不断调整。传统的计划经济体制在建立和形成过程中出台了一系列就业政策,逐步形成了与之相适应的传统就业制度。自20世纪70年代末，国家制定了“发展生产，广开就业门路”的劳动就业方针。九十年代推进市场经济建设，随之加强劳动就业制度建设,以市场机制配置劳动力，拓宽就业渠道。2008年实施《就业促进法》，就业进入民生的高度，被置于更加优先的地位。党的十八大提出推动实现更高质量的就业，十九大提出实现更高质量更加充分的就业。客观上，从全国层面以及太仓区域来看，仍存在较严重的就业矛盾和就业问题。在此就业的大背景下，梳理研究太仓市就业政策执行的县域特质，从县域政策规范引导作用角度，研究就业类政策执行的矛盾、问题，进而探讨县域就业政策的实际效应，对于新形势下积极提升就业政策的执行效应，具有必要性和急迫意义。

一、现行就业政策中的基本要素

（一）就业推进的行政特质

老百姓安居乐业，是政府是对全社会各类群体最大的负责任。建国以来，党和政府高度重视就业再就业工作，强调就业是民生之本、安国之策，面对人口众多、就业任务繁重的挑战，不断完善就业政策，从上到下实施政府推进、财政支撑、政府部门协作，具有明显的行政推进特质。一是从政府角度促进和保障就业。按照人民政府施政原则，积极实施平等就业、劳动者和用人单位相互选择、竞争就业，照顾特殊群体人员就业，对于谋求职业有困难或处境不利的妇女、残疾人、少数民族人员、退役等群体，予以扶持。政府努力创造就业机会，给劳动者就业提供职业介绍和职业培训，提供就业服务，促进和保障劳动者的就业；二是从市场角度引导竞争就业。在市场经济下，竞争就业是经济发展的本源性主流现象，失业则是一种不可避免的经济和社会现象。而且，保持一定的低失业率，是劳动力市场运行的一个必备的条件。政府的责任并不是消灭失业，而是减少失业，并且为失业者提供基本的生活保障，努力为劳动者提供就业机会，集中社会的力量创造各种条件有效提升劳动者就业的概率，并通过发展经济和完善就业政策，来增加就业率。

（二）就业施策的地域特质

各地经济社会发展速度不一致，经济底蕴不相同，工业企业类型、规模不相同，城乡劳动者技能基础不相同，导致就业形式不相同。在政府必须全力促进就业的基本前提下，各地政府促进就业的基本出发点相同，但采取的方式方法，基本措施各不相同。比较典型的有两类：一类是农耕县域。农耕县域的政府侧重向外输出劳动力。比如，四川省仁寿县166万人口，每年向外输出劳动力40余万人。这类县域主要从充分就业角度考虑，要把本地从事传统农业的剩余劳动力转移到发达地区从事工业类劳动，提高农民收人、解决本地农村贫困问题。当地政府一般是加强职业中学、职业中专，短期劳务培训工作。同时，他们积极靠拢劳动力市场，联系劳动力中介组织，以加强政府对农村劳动力转移就业的服务；另一类的工业经济发达县域。此类县域的政府侧重引进外来劳动力。比如，太仓市从上世纪九十年代开始引进外来劳动力，1996年登记外来劳动力9331人。2017年10月，太仓市缴纳社保人员中外来务工人员16.2万人。建立政府主导的政策措施，多渠道、多途径引进外地应用技能型劳动力，通过政企合作、校企合作，赴外省市举办人才、劳务招聘会。利用太仓市人力资源中心市场、8个乡镇分市场，给外来劳动力提供方便。认真落实外来农民工就业优惠政策，使他们在就业、工资支付、子女教育、社会保障、法律援助、住房等方面享受相应的权益。

（三）就业扶持的群体特质

随着经济社会的快速发展，城乡居民中出现了国家政策性关注的重点群体。其一，从城乡区域相对平衡角度，扶持农村劳动力转移就业群体。随着经济社会发展、工业化、城市化的进程，农村劳动力转移成为全国性普遍现象。通过政府引导、中介参与、公共技能培训，有组织、有计划、有针对性转移农村劳动力，随着就业后的技术积累，农村劳动力逐渐由低级力工型向技能工人型转变，农村劳动力转移就业已形成争技术岗、干技术活、吃技术饭的风尚；其二，从推动市场竞争就业角度，扶持城乡就业困难人群。一些人群跟不上经济发展节奏、从社会化自然人角度出现了生存困难问题。就业困难群体基本特征是缺乏技能就业竞争能力，主要包括：享受最低生活保障人员、女40周岁和男48周岁以上人员、特困职工家庭人员、城镇零就业和农村零转移贫困家庭人员、有劳动能力的残疾人员、女35周岁、男45周岁以上的被征地农民、女35周岁、男45周岁以上失业登记后连续失业一年以上人员，等等；其三，从社会劳动技能优化角度，倾斜推进高校毕业生就业群体。由于从全国层面扩大高等院校招生规模，而高校专业设置错位，专业趋同现象十分严重，造成供给严重大于需求，再加上大学生就业渠道不通畅，企业用工从自身当前实用价值出发，不愿意招收没有实际工作经验的大学生。从大学生自身来看，缺乏就业培训机会，就业理念存在一些误区，期望值过高。这一群体的就业问题，引起全社会的高度关注。

二、执行就业政策面临的问题

(一)就业政策繁复问题

就业是最大的民生，是经济发展最基本的支撑。这一点，已经成为党和政府以及全社会的共识。近年来，一般是由党中央提出指导性意见，国务院制定具体的实施办法，国务院下属部门结合自身职能积极配合出台相关促进就业的文件。各省人民政府在国务院文件基础上出台地方性就业促进文件，以贯彻落实《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号）为例，各地在推进新旧动能转换中实现就业转型，以就业转型助推新旧动能转换，主要内容大致包括：推动就业优先、聚焦新旧动能转换扩大就业，支持创业创新、打造富有活力的创业生态，优化人力资源供给、支撑新旧动能转换，推进重点群体和重点区域就业、稳住就业“基本盘”，完善保障机制、切实抓好组织实施。各省政府下属的厅、局或转发或自行制定文件。各地级市、县（市）以此类推。这样，就形成了目前就业类政策发文层级多、部门多、类别多的特点。

（二）就业政策时限问题

政策是在一定时间内的历史条件和国情条件下，推行的现实政策。由于改革开放以后，党中央国务院一直对就业工作高度重视，国家各部委、各省市不断发文，形成各时段文件都在实施的现象。一是适时废止问题。从就业政策角度，一些政策条款应该明确予以自然废止的，没有及时予以宣布。一些过渡政策随着过渡时期的结束，没有依据规定及时退出政策体系。对于政策执行中发现有失误、失效情况，也未及时发布公告或出台新政策以取代旧政策，废止原来的政策；二是适时修订问题。以就业类扶持政策目标角度来看，对于应该重点扶持的低保人员、特困家庭、城镇零就业家庭、农村零转移贫困家庭、残疾人员、被征地农民等，从实施范围、标准、时效等要素，进行阶段性政策适时退出机制和调整机制，有的文件从上世纪八十年代年代开始制定，现在还在施行。有的是同一个文件，部分人群实施。有的是新老政策都涉及统一内容，同一群体，按时间先后各自实施，缺乏统一性。

（三）就业政策交叉问题

政策条款内容交叉，主要表现在实质措施的雷同或相近，所针对的社会单位或社会自然人可以同时或者选择性的执行某类政策条款。一是多层次的目标设定同时有效。当前，我国就业促进制度中，国家、省、地级市和县级市的执行政策同时有效，有的条款内容混在一起。一些专项政策，适用于各种人群。比如，某些企业既适用促进残疾人就业税收优惠政策，又适用下岗再就业、军转干部、随军家属等支持就业的税收优惠政策。原则上规定不能累加执行，但企业可在所适用的优惠政策里自行选择适用最优惠的政策；二是优惠扶持标准交叉。但是随着改革的不断推进、经济社会的快速发展以及生活水平的提高，每年有新的就业政策出台，每年又有新的对应人群。关键是，按照国务院的统一政策，各省、各地级市和县级市或自行制定优惠扶持标准，或执行上级标准。县级市或执行地级市标准，或执行省里标准。实际执行情况复杂，难免出现重复享受问题。在基层实际执行中，由于信息不及时、充分，经办部门疏漏，少数人钻政策空子，等等，难免出现“交叉执行”和“重复享受”现象。

（四）就业政策依赖问题

随着全社会对民生就业问题的关注，国家、省、市各级政府频繁出台促进就创业政策，近年来基本每年都会以更大幅度和力度出台新政策。一是优厚补贴形成的依赖问题。长年累加，补贴类文件数量较大。以太仓县级市出台的就业相关政策为例，涉及各类就业补贴市本级就达近二十余种。新出台政策，一般在原有基础上，根据形势发展和社会需要增补新的补贴类别、提高补贴标准。以持再就业优惠证的下岗职工为例，叠加待遇延长政策最高可以享受长达8年的补贴。补贴长期化和普惠化，造成较多人依赖思想；二是享受低保待遇不愿再就业问题。“低保”政策是政府针对家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民的社会保障。所有符合条件的社会成员都可享受“低保”。以办理失业金待遇为例，存在多例并非实际就业困难对象“为领取失业金而放弃上班”现象。一些人（以“40、48”大龄人员为主）选择领取失业金后主动“失业”——即使有再次就业机会，由于会影响到现有补贴享受（进单位再次出来如未领取失业金，不符合灵活就业社保补贴等优惠政策的申请条件），所以仍然选择放弃就业。

三、提升县域就业政策执行效应的对策

    依据《就业促进法》《劳动合同法》《社会保险法》，以更宽广的视角和更理性的眼光分析县域就业类政策的碎片化、前后矛盾和相互掐架问题，对区域内就业政策进行整合优化。

（一）梳理现行政策

    从国家政策的县域实际执行效果角度出发，围绕“政策扶持、创业培训、公共服务”三位一体创业帮扶体系建设，由业务科进行专项政策研究，对就业类补贴进行全面梳理。一是从制度规范角度对各种群体进行梳理。从劳动年龄段人员来看，侧重注意农村转移劳动力、城镇零就业家庭、被征地农民、残疾或疾病类贫困群体，对于“4048”年龄段人员要侧重关注其就业岗位的匹配；二是从公平角度对待遇差异进行梳理。要进行数据比对，分析各种待遇标准是否合理，待遇标准差别是否在合理范围之内。在调整优化地方性实施政策时，要严格按照人民政府的属性，充分利用行政资源、调动社会资源，向就业弱势群体进行扶持倾斜；三是从化解矛盾角度对各种诉求进行梳理。组织专业力量，对人大代表和政协委员的提案建议、各级部门转来的群众信访诉求，要根据《就业促进法》和相关政策，在包容许可的范围内进行梳理，整理出利益矛盾的主要类别，涉及项目，资金数量（统一答复口径，统一执行标准，在区域内统一实施）。

（二）调整待遇标准

按照十九大“坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”的要求，将国家级、省级、地（市）级、县（市）级大就业范围相关文件，从类别、具体项目、涉及单位和人员群体、资金标准进行规范整合，有机衔接。一是确定调整原则。结合县域实际情况，从实务措施角度施加促进就业的政策影响，通过扩大就业并提升人力资源素质，促进当地经济社会发展；二是规范困难群体扶持标准。对于困难群体要加大政策扶持力度，引入优势社会资源，向大龄人员提供创业指导、信息服务、优秀项目推介、开业指导、政策落实及跟踪服务等进行补贴性扶持。特别要关注政策实施界定里游走在边缘外的就业困难人群；三是规范用人企业经费标准。充分考虑市场经济条件下企业用人的自主选择与社会责任的结合，对于太仓区域现有220家大学生见习基地，要加强资金扶持，在落实大学生见(实)习基地补贴政策的基础上，要对企业用人给予政策引导，考虑提高资金标准，使之愿意更多地吸纳就业，以之有效解决毕业年度内城乡低保家庭以及残疾等就业困难高校毕业生属地就业帮扶问题，帮助其在年内实现就业。

（三）加强执行衔接

一是强化退出机制。结合新的国家就业和失业条例修订及出台，严格明确发放对象范围以及用途，对相关政策的时效进行清理，果断采用政策退出机制，对于部分情况已经变化且不应该再享受的政策及时进行调整，真正使就业类补贴和失业金用得其所；二是强化政策衔接。对于就业扶持政策之间的矛盾和衔接，要积极研究，目前要着力解决政策依赖问题。从2017年来看，太仓最低失业金标准1138元/月，最高发放失业金1940元/月。本市户籍在领失业保险金人员距法定退休年龄不足2年的，可申请延长至退休，以灵活就业人员身份参保并享受社保补贴人员，还可享受缴纳养老、医疗保险50%补贴。对于此类人员普遍不愿再就业的问题，要研究政策的横向协调、待遇衔接问题；三是强化就业援助。进一步完善相关政策，抓实最低生活保障政策与再就业政策的衔接点，形成激励有劳动能力的受保对象积极主动就业的机制。对申请享受失业保险和最低生活保障的人员，提供就业的服务。对正在享受保障的人员，要组织其进入职业介绍、职业培训等活动之；四是加强动态管理。要建立动态管理、动态消除的长效机制。要通过城镇社区和各行政村，完善信息化管理服务平台，完善登记管理，随时掌握动态变化。在此基础上，要实施跟踪服务，做到及时了解、及时帮扶、及时稳定。

（四）实施规范监管

按照国家、江苏省相关规定，进行政策性引导，加强过程监管，就业政策要对适用人群、待遇类别、待遇标准进一步明确，避免重复交叉以及非实际就业困难对象套取就业类补贴。一是就业状态显性化。人社、地税、工商部门协调协作，建立信息数据共享平台。对于非全日制就业、无报备就业、一人多项就业等情况实时掌控，让隐性就业转为台面就业，促使隐性就业显性化，以之有效清理双重或多重劳动关系，集中就业扶持资金，确保下岗职工基本生活并促进其再就业；二是就业扶持精准化。对于下岗失业人员要求享受再就业政策优惠的，要不缺不漏，规范准确、及时办理。对于原已就业的“下岗失业人员”隐瞒已就业的信息，申请办理《再就业优惠证》，或原已从事家庭成员开办的个体、私营企事业现又申请办理《再就业优惠证》等情况，要认真组织调查，按照政策予以处置；三是就业优惠规范化。就业优惠相关实施的条款较多，要侧重抓实养老保险、医疗保险补贴和政策接续、抓实失业保险金的享受。对于按政策应享受优惠政策的下岗失业人员违反规定，非规范使用《再就业优惠证》的，要予以坚决制止。

【参考文献】

1. 付伯颖，《就业财政政策研究》，中国社会科学出版社。2011年1月。

2. 都阳，“我国就业政策的阶段特征与调整建议”，《党政干部参考》2016年 第23期。

3. 都阳，“我国现阶段就业政策的特征与变化”，《工会博览》，2017年 第13期。